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地方政府有多缺钱

作者:邢海洋

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地方政府有多缺钱

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各地财政紧张的消息不绝于耳。广东省阳江市由于公汽公司亏损严重,欲暂停公汽线路运营;郑州出台了拆迁补偿房票制度;青岛市一街道将宣传发动居民购房列为考核内容。远在南国的公交停运与北方城市的房地产市场,有着什么样的联系?了解到地方政府财政运作的方式,就会发现这里面存在着非常直接的联系。一元钱的公交车票,全国各地都是难以支撑运营成本的,地方公共设施的维护与运营靠的是地方政府的财政投入,而地方财政是和当地的房地产息息相关的。简而言之就是土地财政。

去年年底,曾经因为房价跌成白菜价而吸引一波置业潮的黑龙江小城鹤岗,再次因政府抛出的财政重整计划吸引了关注。所谓重整,被外界解读为政府破产,这是地级市政府破产的第一例。该地背负着130余亿元的债务,债务额足有地方税收收入的10倍。这项重整计划里的重要一条是,取消公开招聘政府基层工作人员。

再看看刺激房地产不遗余力的郑州的土地财政。得中部崛起的天时地利,郑州这些年吸引了诸如富士康这样的大型劳动密集型企业前来投资,中原人口向着郑州聚集,房地产市场热度上升。2019年,郑州房地产开发投资占GDP的比例达到28.9%,成为全国大城市中房地产依赖度最高的城市,当年郑州的土地出让金高达1304亿元,这是历史性的数字,随后两年就跌到了千亿元之内。去年郑州三次集中供地,前两次仅完成了全年的35%,最后一次大面积流拍。即便如此,土地财政下郑州楼市留下了大量库存。克而瑞数据显示,2022年2月,郑州主城区商品住宅库存量超过1200万平方米,去化周期接近43个月。环郑区域去库存压力更大,超过50个月。房子太多不好卖,开发商预售后资金周转不开,郑州楼市冒出了很多烂尾楼。

土地财政的产生要追溯到1994年的分税制改革,改革后中央获得了财税收入的大头,地方财源不足,但随着土地出让权收归地方政府,土地出让金逐渐成为地方财政收入中举足轻重的部分。房地产开发席卷大江南北,地方政府的土地财政收入也坐上了火箭,土地收入只涨不跌,地方政府的财政支出越来越建立在对土地的依赖之上。1998年地方土地出让收入为507亿元,2021年这一收入规模已高达8.7万亿元,增长了170倍。2021年,全国税收总收入为17.2万亿元,一般公共预算收入是20.3万亿元,其中地方政府的收入为11.1万亿元。这意味着,地方政府靠土地的收入,虽没有超过其总收入的一半,但已经超过四成。根据税务统计年鉴,2019年房地产业税收总计约2.6万亿元,占当年全国一般公共预算收入约 13.8%,其中,完全归属于地方的税收约 1.8万亿元。如果算上房地产建设和交易中所产生的各种税费,地方政府的收入中超过一半来自房地产。

一个城市如果只卖地,其他产业跟不上,就会高度依赖房地产,房地产最终也会因为没有产业支撑而成为空中楼阁。2021年,根据全国土地收入与一般公共预算收入的比值,也就是土地财政依赖度超过100%的城市有13个,其中杭州、佛山两地超过140%,另有南京、武汉、广州、西安、贵阳、南宁、常州、珠海、温州、昆明、长春等地超过100%。这里边很多是中西部城市。那些诸如郑州,土地财政依赖度未超过100%的城市并不是不想,而是土地实在卖不出去。

今年土地市场彻底冰冻。前5个月,地方政府的土地出让收入为18613亿元,比去年同期减少7510亿元,同比下降28.7%。财政压力更大了。

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邢海洋

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