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新区的梦想与挑战

2017-04-20 10:01 作者:贾冬婷来源:三联生活周刊
正如它的名字,雄安,一个横空出世的地理概念,一跃成为“雄伟”和“安定”的象征。这一步出人意料的棋子,是如何下的,而它又能否破解超级城市困局?

“北京”离开北京

如果说通州副中心迈出了“北京离开北京”的第一步,雄安新区则是更加彻底的下一步。转移到通州的只是北京市部分行政功能,未来的雄安则要承载更广泛意义上的“非首都功能”疏解。

抛开各种权威排名,生活在城市里的人永远是城市竞争力的直接感知者。据统计,2015年北京工作日平均每天堵车3个小时,远超纽约、东京等城市;2016年北京PM2.5年均浓度为每立方米73微克,超过国家标准109%;2016年北京商品住宅成交均价为每平方米3.47万元,较2015年上涨了17.2%。北京房价收入比超过30倍,学区房更是天价……这对个人幸福指数的拉低效应不言而喻,因此而“逃离北京”也有向各层面蔓延的趋势。引人关注的是,今年“两会”期间几位中科院院士讨论的青年科技人才流失问题,不乏中科院工作的年轻人迫于买房、子女入学等现实压力离开北京,而这些人,原本是对北京的高端科研资源和国际交流环境有迫切需求的。

 

看上去,超级城市的“城市病”总是与它的规模相伴而生,因此传统的思路就是限制人口,防止“过大”。改革开放后,北京一直把控制中心城人口规模作为城市规划的主要目标,但这一目标却屡屡被现实击败。上一次2004版规划提出,2020年北京的总人口规模要控制在1800万,但最新统计的北京常住人口已经达到了2173万,同时人口年均增长率仍在不断提高。特别是去年,北京采取了最严厉的人口控制政策,在一定程度上控制了增量,但是并不能改变未来人口反弹的趋势。

马里兰大学城市规划系教授丁成日用“水坝”来比喻北京人口增长背后的动力机制:假设有一个100米的水坝,水库水面为50米,有一个闸门放水,大坝的泄水量好比流入北京的人口。过去30多年来的经济快速发展,加大了城市与乡村之间的差别,也加大了城市间的差别,人口向北京流动的动力在加大,这相当于水库的水面在不断地上升;另一方面,劳动制度、住房制度改革极大地弱化了改革前城市人口控制措施的有效性,结果已经无法通过直接的户籍制度来控制北京人口,转而提出“以屋管人”“以业管人”的间接措施,相当于放水的闸门在不断地松动,导致泄水量加大;而且,国家整体发展趋势也在不断释放人口向北京流动的动力,以户籍制度改革、高考移民门槛的松动、事业单位改革为代表,好比国家为了发展加大了闸门口径。在这种情形下,要求大坝的守护人员不准泄水,如何能够做得到呢?

北京这30年间进行人口控制和城市疏解的理论依据之一,是1972年罗马俱乐部发布的研究报告《增长的极限》的观点,即发展应该受资源环境容量的限制。而城市经济学的传统观点也认为,城市效用函数和城市规模呈现倒“U”形曲线关系。也就是说,每个城市都有一个“最优规模”,它取决于城市规模正反两个相应的相互对比。在现实中,正面效用主要是城市的集聚效用,负面效用则包括交通拥堵、环境污染、房价高昂、基础设施不足等。经济集聚在提高劳动生产率的同时,也会使城市的土地和住房价格上涨,这时,企业的生产成本和居民的生活成本均会有所上升。此外,城市的拥挤、污染和犯罪问题都会抵消城市扩张带来的好处。最终,只有当一个城市所带来的正效应超过其生产或生活成本时,企业和居民才会留在这个城市。相应地,城市的最优规模就是最大化劳动生产率的规模。据此理论,在城市跨越最优规模拐点的时候,就应该去控制。

然而城市并不存在一个静态的“最优规模”。事实上,如果把规模经济递增的因素考虑进去,最优规模也将变得越来越大。“大伦敦”规划的操盘手、伦敦大学学院巴特雷规划学院教授彼得·霍尔指出,一种多中心的巨型城市区域,正在高度城市化的地区出现。同样高度集权化的“超级首都”东京可以作为北京的一个参照系。早在1946年,东京的城市设计者就开始担忧一个超大城市可能带来的种种问题。城市病——“集聚不经济”的典型表现——对东京来说也并不新鲜。前后几版规划可见思路演变:一开始的做法是限制城市的规模和人口,以绿带来限制都市蔓延,随后则是给城市扩容,建新城来疏解功能。直到1976年规划意识到了东京一极的问题,开始强调在都市圈内应该存在多个核心城市,各有分工但是又相对独立,此后的30多年这种“分散型多心多核”模式一直是东京首都圈规划的原则,而最近几年“迁都”的声音也日益高涨。

而与亚洲国家的普遍做法不同,这次设立雄安新区的一个目的,并不是“迁都”,而是反向为之,让“北京”离开北京——疏解非首都功能。北京的首都功能,在2014年被确立为四大中心——政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心,并未提及经济中心。但是,与其他“超级首都”不同,特别是与那些后工业化城市不同,自新中国成立以来,北京的“首都功能”和“经济功能”一直在事实上叠加在一起。由于基础设施、社会服务和固定资产投资在中心城区的持续累积,多种功能在空间上抱团,形成了中心城区高密度、高强度的集聚格局。由此,北京既面临着类似发达国家首都城市的“功能转型”,也面临着类似发展中国家首都城市人口快速增长、环境压力加大的双重挑战。

可以说,疏解非首都功能的最有效方案,就是形成一个强大的反磁力中心。在北京“世界城市”的雄心下,首都功能的叠加、高速城市化的发展阶段、世界范围内向全球化和信息化模式的转型,都一步步加强着它的虹吸作用。因此,亟待寻找合适的空间结构,使增长的效益大于成本,这也是京津冀协同发展、设立雄安新区的内在动力。厦门大学教授、原中国城市规划设计研究院副总规划师赵燕菁认为,过去北京的各种功能都像“滚刀肉”一样全搅在一起,所以无论是建卫星城还是新城,都还是在把“大饼”往外摊,城区的压力继续增加。“如同一个人变胖了,心脏的压力会恶化。现在要另建一个心脏,让血液有一部分流过去,缓解心脏的压力。”

失衡的京津冀

事实上,将北京的问题放到一个更大的空间框架下去考虑,从上世纪80年代初期已经开始了,一度有渤海城市经济区、京津唐地区城市群、首都经济圈等多种表述。1999年在北京的一次国际会议上,院士吴良镛正式提出这一区域规划课题,以“大北京”为名。当时世界范围内已经有“大伦敦”“大巴黎”“大东京”的概念,但是北京对这个提法还是有点担心:“大北京”,是让北京去领导天津和河北?于是当时的建设部部长俞正声建议,划定一个区域范围,用“京津冀”的概念。

从历史上看,京津冀一体化顺理成章。京津冀地区古为幽燕、燕赵,历元明清三朝800余年本为一家,元属中书省,明为北直隶,清为直隶省,民国初北京为京兆,天津属直隶省,定都南京后北京与天津同属河北省。北京作为中国的权力与文化中心,要从800多年前元代建都开始。而明成祖朱棣正式迁都北京,则拉开了周边城市群崛起的序幕。明清北京城的辖区比现在大,顺天府把天津和保定都包括进去了。因为北京是军事重镇,自身没有港口,临海的天津就成为卫城。这样一来,北京面山靠海,有充足的水源,有比较广阔的平地供建设,与周边区域的联系也日益紧密。

虽然没有用“大北京”来命名,但一直以来,京津冀发展还是围绕北京展开的。清华大学建筑学院教授吴唯佳参与了2004年版北京城市总体规划中“区域协调发展策略”的制定,他认为,京津冀问题的核心,一是北京怎么发展,二是北京作为首都,要成为带动国家发展的龙头,只靠当时北京市域范围的1.6万平方公里、1000多万人肯定不行,需要有一个更大的腹地安排、更高的区域目标。

但是,与长三角区域上海单中心向外辐射不同,北京作为政治、经济、文化高地,长期以来对周边地区形成了巨大的虹吸效应。从人均GDP数据来看,2015年,北京市的人均GDP是10.6万元;河北省是4.2万元,仅为北京的40%;而雄安新区中的雄县,其人均GDP仅为1.8万元。从产业结构看,北京的第三产业比例占80%;天津的第三产业占到52%,仍保留了47%的第二产业;河北省的城镇化率仅为51.33%,第一产业还占12%。102家央企中,81家总部在北京;343家国有重点企业中,65家在北京,17家在河北,5家在天津。

“京津冀之间的落差是‘悬崖’式的。”中国区域科学协会副理事长、国家发改委国土开发与地区经济研究所前所长肖金成指出,北京处于后工业化阶段,天津处于工业化中期向后期过渡阶段,而河北大部分地区尚处于工业化初期阶段,城市规模过小,没有形成一定的规模效应,土地利用粗放,基础设施投入不足,建设资金筹集困难,社会服务设施也不完善。2005年,亚洲开发银行对河北省北部贫困山区进行发展调研,肖金成也参与其中,他们得出一个令人震惊的结论——“环首都贫困带”,即在国际大都市北京和天津周围,环绕着3798个贫困村、32个贫困县、272.6万贫困人口。论及成因,一是行政区隔,这些地区集中在河北靠近北京的地方,远离本省政治中心,而北京也没有辐射过去,成了边缘中的边缘;交通也不便,北京到承德、到张家口都是一条路,其他通村、通乡的路都是土路,连一条柏油路都没有;大多处于内蒙古高原和华北平原的过渡地带,降水量低、风沙大,资源环境的承载力低,单靠当地的农作物本身也无法让农民富起来。当然还有这些地区位于京津冀众多城市的上风上水位置,是京津冀平原地区的生态屏障、城市水源地、风沙源重点治理区,这对当地发展也造成了一定制约,形成了典型的“灯下黑”现象。由此,北京周边地区发展相对滞后,也使得北京的发展难以获得区域支撑:一方面制约了首都功能的疏解,加大了人口向北京集聚的压力;另一方面也使周边区域面临着人才短缺、产业发展难以与北京有效对接等一系列问题。

肖金成曾对北京、天津和河北11个地级市做了一次全面考察,梳理了京津冀区域合作存在的问题:一是京津两市的辐射带动功能不强;二是京津有虹吸效应,把周边资源都吸引过来了,与河北之间的差距非常大,不利于产业的转移,也不利于区域经济的发展;三是三地产业结构趋同,存在恶性竞争的现象;四是行政阻隔,使得市场经济的发展受到很大影响;五是生态环境受到很大影响,河北的先进制造业发展不起来,主要发展重化工业,产业结构偏重,产业层次偏低,高耗能、高污染。

可以说,如果不能打破目前三个区域行政割裂的制度壁垒,京津冀一体化仍然是个乌托邦。肖金成说,2004年,国家发改委地区司在廊坊召开了一个“2+8”的“京津冀地区经济发展战略研讨会”,即北京、天津加河北8个地级市,共同推出了一个合作宣言——《廊坊共识》。其中列出了包括建立高层联席会议制度、联合设立协调机构、启动京津冀区域发展总体规划编制工作、在容易突破的领域开展合作等近10项举措,拉开了区域经济合作的序幕,但后来的落实并不好,因为两市一省、三个省级行政区,要达成一致意见不容易,急需更高层的介入。

吴唯佳说,2004版城市总体规划出台之后的北京奥运会,为北京参与全球化的进程打开了一个大门,当时也顺势在“绿色奥运”“人文奥运”标准下,确定了一系列区域协同发展的方案。但遗憾的是,奥运会之后马上爆发了金融危机,中断了这些计划。“一时间所有的力量都放在了所谓的实体经济上,各级政府关注的都是GDP指标,怎么能够拉更多的企业来投资,怎么建设更多的项目,造成的一个结果就是‘城市病’越来越严重了,交通越来越恶化,空气越来越差,旧城越来越衰败。”直到2014年习近平将京津冀协同发展上升为国家战略,其后《京津冀协同发展规划纲要》通过,“京津冀”议题才有了实质性突破。

在京津冀协同发展的格局里去疏解非首都功能,关键的问题是疏解什么,如何疏解。赵燕菁认为,以往那种把“好东西”留下来,“坏东西”迁出去的疏解模式,不可能成功。“因为要素就像流水,流向何方,取决于哪里更低洼。由于中央政府的存在,北京与周边地区的公共服务存在极大的落差,只要这个落差不缩小,经济要素涌入北京的总体趋势就难以改变。要让要素从北京流向周边地区,就必须创造一个比北京公共服务更好的地方。”

为什么是雄安?

尽管一直想要在河北找一个点,承载北京的非首都功能疏解,但是,雄安的出炉仍然出乎意料。“雄安”是个全新地理概念,它位于北京、天津、保定三地的中心位置,将雄县、容城、安新三个县覆盖进去,又在“雄县”“安新”两地中各取一字而得名。

这一选址十分微妙。首先是雄安和北京之间的距离——它离北京足够近,100公里距离在北京的可辐射范围内;它又离北京足够远,远到不会成为一个超级城市快速蔓延的副产品,而有可能形成一个新的增长极。其次是雄安在京津冀区域的位置,它几乎在北京、天津、保定三地的地理中心,而并不过于靠近其中任何一个,这在一方面可以冲破坚硬的行政壁垒,另一方面也有可能避免像以往新区一样被土地财政绑架。

而放在更大范围内来看,雄安被期待成为中国北方地区的增长极。在中国几大区域经济中心中,位于南方的长三角和珠三角一直站在了经济发展的前列,相比之下,京津冀地区长期陷入互相掣肘的境地,协同发展没有大的进展。再加上东北地区的衰退,中国北方地区急需一剂强心剂。

雄安被定位为又一个国家级新区。对它的未来猜想,有必要去回望下之前的两个参照系——深圳和浦东。经济学者刘胜军分析,深圳奇迹、浦东奇迹的背后,是踏准了第一轮、第二轮改革浪潮的节奏,有力地推动了珠三角和长三角地区的发展。深圳的崛起,源于其毗邻香港所带来的巨大势能。在上世纪80年代初,境内境外差距巨大。香港在地理上是中国大陆上最大的贸易口岸,不仅有最大的港口,还有为贸易口岸服务的成熟和丰富的现代服务业。深圳作为当时中国面向境外的唯一窗口,所裹挟的是全国的能量,那种优势是得天独厚、不可复制的,所以后来的海南、厦门等经济特区,都难以取得深圳那样的飞跃式发展。刘胜军认为,如果说深圳是第一轮改革开放的标志,那么浦东则是第二轮改革开放的聚焦点。1990年浦东开发开放之后不久,邓小平“南巡”,随即1993年确立社会主义市场经济的“顶层设计”,外资开始大规模涌入中国,尤以上海为集中地。2013年上海浦东新区发布《浦东新区跨国公司地区总部发展蓝皮书》:浦东已集聚了202家跨国公司地区总部,185家研发中心,成为跨国公司地区总部在中国最集聚的地区,这也是中国首个自由贸易试验区落户上海的战略考量。到了2006年,天津的滨海新区开发同样被确立为国家战略,但第二轮改革已接近尾声,因此滨海新区并未取得浦东那么奇迹般的成就。

从市场角度看,雄安并没有当年的深圳、浦东那样的优势,甚至也比不上作为渤海湾出海口的滨海新区。雄安的潜力在于,它还没有既得利益的介入,是一张白纸,一块被顶层设计的改革试验田。雄安新区的远期规划面积2000平方公里,超过北京六环以内的实际面积,超过深圳,与浦东相当,未来的拉动能力不可小觑。据摩根士丹利的测算,预计未来10年至20年内,雄安人口将达340万至670万人,总体投资达1.2万亿至2.4万亿元人民币,每年拉动全国投资0.15至0.63个百分点。

诚然,以北京的巨大规模,只要能转移一部分核心资源,雄安新区就可以快速被撬动,这从30多家央企表态要进驻就可见一斑。但雄安的未来的想象空间还在于,行政力量对资源配置和制度环境的直接推动,能在与市场力量的碰撞融合中走多远。更重要的是,能否在雄安新区实现经济增长模式的转变。

京津冀协同发展专家咨询委员会组长徐匡迪指出,目前中国经济进入从高速发展到中高速发展的过渡时期,引领这一“新常态”,关键要从投资驱动转换到创新驱动。创新驱动不仅是科技创新,还包括制度创新,下一步的改革重点是让创新、消费、城镇化成为中国经济新的增长引擎,取代过去的房地产、出口和投资。所以从2016年6月开始,雄安新区规划区域内,已逐步实行房屋等不动产、规划、土地、项目、户籍的冻结,遏制大规模开发房地产的土地财政惯性。

在多位专家的设想中,作为对人口经济密集地区优化开发新模式的探索区域,雄安新区可比拟为未来的“硅谷”:它不是又一个2000万人口的超级城市,而更可能是数个小城镇连接起来的群落,是能源安全、基础设施、电力、通信、轨道交通、生态环保、信息化网络与智慧城市建设创新的心脏地带。只有这样“跳出去”的思路,才有可能突破“分蛋糕”式的零和博弈,“将蛋糕做大”。

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