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楼市新政策出台,又一个调控轮回?

2016-10-25 10:06 作者:付晓英来源:三联生活周刊 2016年第43期
控制房价不是一个短期政策的问题,解决房地产市场的问题不能靠调控轮回,而应该深入制度层面。

2015年,为了稳定经济增长,政府相继出台利好房地产的各项政策,在降低首付、降低贷款利率、降低税费等政策的刺激下,今年4月份,房价大规模反弹,从深圳开始,一直蔓延到杭州、上海、北京等十几个热点城市,成交量和房价飙升,并且在不同城市之间扩散传染。在宏观数据上7月份的新增贷款中房地产行业占比接近为100%,非房地产贷款下降了几十亿,市场面临失控局面。9月30日,北京市政府首先出台调控政策,抑制市场过热,之后,包括杭州、上海、南京、成都、济南等20多个城市也纷纷出台政策对楼市进行调控。时隔一年半,从扶持到调控,政府对房地产的政策完全转向。因此,我们采访了两位房地产行业的研究者,中国社会科学院金融研究所金融市场研究室副主任尹中立和中国社会科学院经济所研究员汪利娜,对本轮涨价、调控政策以及房地产市场的变化等问题进行分析解读。

房价上涨与分化

三联生活周刊:房价大规模上涨好像是从2015年4月份开始,先是深圳,之后杭州、上海、北京等热点城市的房价全都涨起来了,感觉有点像羊群效应。这一轮涨价是哪些因素引起的?

汪利娜:因为去年房地产投资大幅度下滑,在经济增长的占有率下降,而且中国现阶段经济下滑压力比较大,制造业和其他固定资产投资跟不上来,所以政府出台了稳增长的政策,提出房地产去库存,采取了一系列的刺激政策,比如降首付、降低贷款利率、降税等,来拉动房地产市场。很多城市还有首付贷、消费贷等形式,通过非银行渠道可以获得首付贷款,大大降低了购房难度,也刺激了住房需求。资金充沛的同时又是资产荒,股市从去年之后一直低迷,汇率和黄金也在往下走,给了这么多刺激政策,大家感觉投资房子更可靠,投资的时候融资也很便利,房价顺势而为就涨上去了,而房价一旦进入上涨渠道,就是一个加速上涨的趋势。

三联生活周刊:国家去库存的政策与涨价直接相关,但是现在看来,去库存的目标似乎并没有实现,三、四线城市的房地产库存量很大,但市场冷清;楼市火热的反而是库存量并不大的一二线城市,像北京、上海、深圳等,房价涨势非常凶猛。

尹中立:房地产去库存的一些刺激需求的政策,对市场预期起到了非常大的刺激作用,比如减税、贷款的优惠利率、降低首付比等,这些措施暗示了房价要上涨,而投资市场很容易出现群体性的情绪失控。在投资市场里,如果有人看涨有人看跌,这就是一个正常交易市场;如果所有投资人的投资方向和预期目标都一致,一定会出问题。

北京、上海、深圳这些一线城市,它的土地资源有限,尤其是深圳,没有开发的土地资源已经很少了。而北京虽然土地资源相对充足,但对人口控制有一个总体的规划,中央政府要求北京人口扩张不能过快,所以也会控制北京土地的供应。人口还是在往大城市集中,土地供应却跟不上人口增长,导致住房需求紧张。市场比政府更聪明,既然有优惠的利率、优惠的首付比,那炒房肯定是去住房相对短缺的城市,所以有十几个城市出现“失控”,政府虽然希望资金进入三、四线城市,但投资是为了赚钱,三、四线城市本身就需求不足,资金是不会去的。

汪利娜:现在虽然一、二线城市房价涨了很多,但是实际上很多二线城市和三、四线城市的库存房并没有消费,全国待销售商品房的总面积还有7亿多平方米,比如你去沈阳、大连等城市看看,房价没有涨起来,还有大量闲置的房子。很多三线城市的房子是卖不动的,没有市场吸引力。

住宅有两个属性,一个是消费属性,一个是投资属性。人口和收入决定真正的住房刚需,这些人在哪儿呢?当然主要是在大城市。从投资来讲,投资肯定是买涨不买跌,谁能到房价没有任何波动而且还有下跌可能的三、四线城市呢?肯定去找有升值潜力的地方去投资,这都决定了钱肯定是要往房价上涨的城市流,就会进一步推动这些地方的房价上涨。而这种趋势在未来很长时间内都不会改变,这取决于中国区域发展的均衡程度,如果中长期内仍然是发展不均衡的状况,房价的分化肯定也会继续存在。

调控政策转向

三联生活周刊:9月30日北京市出台楼市调控政策后,其他很多城市也在国庆长假期间纷纷出台政策,以限购、限贷、提高首付比例等措施抑制楼市过热。目前看来,出台的调控政策是比较严厉的,比如北京前些年被取消的“90/70”政策再次提出来,第一套房的首付比例也提高到35%,这些政策会对楼市起到哪些影响?

尹中立:其实主要是供求两方面。一个是增加供给,比如北京的政策里明确提到要增加土地供应,这就是增加住房的供给;供给不仅是总量问题,还有结构性的调整,比如“90/70”政策重新提出来,不仅是总量的增加,90平方米以下的住宅还要占到70%,这意味着总量增加的同时,也增加对中低收入阶层的倾斜。还有通过降低杠杆率、增加首付比等措施扼制投资或者投机性需求,双管齐下。

抑制房地产需求的政策在短期内是有效的,政策出台后,国庆节期间的交易量就下降了,但是长期不起作用。从以往经验来看,政策对房价的影响大概能持续半年左右,半年之后要再根据外围的条件和情况判断,房地产市场之后是什么走向,现在还没有明确的答案。

三联生活周刊:大城市的土地资源紧张,即使目前住房需求被调控政策短暂抑制了,将来政策放宽,需求释放出来,土地供给却不够,房价应该还是会继续上涨吧?

尹中立:中国城镇的占地面积只有国土面积的1%多一点,与美国3%左右的数据相比,我们还有很大的空间,中国城镇占地面积并没有达到发达国家的国土比例水平。关于土地的问题,要看你怎么认定,都是在中国的领土,如果一个城市的土地不够用,可以把其他地方多余的土地拿来补充。总体上来说,近两年一线城市土地供应很少,一方面建设用地指标比较紧张,另一方面是出于土地财政的考虑,政府为了卖出更高的价钱,有意识减少土地供应,而年初中央部署的房地产去库存的统一要求,也要求各个地方减少土地供应。

但是,按照行政区划来说,真正缺少土地的是深圳,深圳整个区划所有耕地面积基本上被开发了。相对来讲,北京、上海其实不缺地,只是因为有农业用地的保护,所以没有建设用地指标。其实在2004年之前,中国有很好的土地指标调节机制,发达地区和不发达地区的土地指标可以拿来进行平衡,因为中国自己有18亿亩耕地的红线,为了确保红线,建设用地增加一块,必须要在别的地方开垦土地进行补充,保证耕地的平稳机制。比如,北京的建设用地多占用了1000亩,可以到甘肃或其他不发达省份去开垦增加1000亩耕地,这样一来指标就平衡了,耕地面积没有减少,而发达地区的建设用地增加了,土地指标实现了占补平衡。

但之后土地调节机制停掉了,因为占用的可能是粮田,补充的可能是沙漠或者半沙漠化的地带,耕地的产量、质量比较低。这在一定程度上导致发达地区土地相对不足,中国房价上涨也与停掉的土地调节机制有很大关系。所以作为一个建议,不同地区之间,土地指标应该用市场化的方式进行交易,比如三、四线城市人口少,但它有用地指标,我们可以把这些用地指标有偿卖给大城市,这样一来,欠发达地区得到资金补偿,发达地区得到土地供应,两全其美。

三联生活周刊:国内针对房地产的调控政策非常多,去年“两会”结束后,出台了很多利好政策,从土地供应、信贷、税收等方面促进房地产市场发展;而时隔一年半,政策就完全转向了,又开始抑制房地产。这应该怎么理解?

尹中立:房地产调控其实是有规律的,实际上从2004年之后就一直没有间断过。比如,2005年5月份,国务院出台关于房地产调控的八点建议,被称为“国八条”;2006年5月份,又出台了一个“国六条”,2007年下半年又出台了一个文件也是关于房地产调控的??这里面有一个共同的规律,房价上涨过快或者经济出现过热的时候,政府都会出手调控来反击。房价上涨过快和经济过热不一定同时出现的,比如说2005、2006、2007这三年,经济过热和房地产上涨过快是同时产生的,肯定要扼制一下,通过调控房地产起到稳定经济增长的作用,让它从过快、过热的状态回归正常的状态。

2015年,我们出台的房地产调控政策实际上是反向的,经济下滑,房价也处在下跌的状态,出台政策是为了刺激房地产从而达到稳定经济增长的作用,而不像以前从过高、过热的状态调控降温。

今年国庆节期间的这一轮房地产调控,是在经济下滑状态没有得到改善但房价已经出现失控的状态下出台的,就显得比较纠结。以前的房地产调控都是中央政府统一出政策,但这一次没有统一出政策,而是十几个二线城市根据自己的情况分别出政策,实际上背后也是中央政府统一安排的,但这也显示出这一轮房地产调控跟以前都不一样,它有不同的背景和特点。

以前房地产过热或者过冷,全国情况都是一样的。但这次不一样,有的地方房地产市场火热,交易量不断创历史新高,房价处于一种“失控”的状态,增长速度过快;而有的地方房地产市场偏冷,交易量没有跟上,房价甚至还在下跌,出现了分化的特点。另外一个显著的不同是,以前房价上涨过快和经济增长过热通常是并行出现的,但这一次房价失控并没有扭转经济下行的局面,经济增长仍然处在下滑状态。

三联生活周刊:房地产一直以来都是中国经济的支柱产业,以前通过刺激房地产来保住经济增长,这种方式现在为什么失效了?

尹中立:从外围因素来看,全球经济处在一个需求紧缩的状态,中国经济的外需、进出口并没有得到回升。在金融危机之前,全球经济增长都非常好,中国的进出口贸易每年以20%的速度在增长,所以那个时候进出口对中国经济拉动作用非常强劲,但是现在外需比较疲弱,经济当然也会受到影响。另外就是房地产本身的特点,在2010年之前,中国的房地产市场还处在一个供不应求的状态,相对比较短缺,所以对房地产的刺激往往是立竿见影的,而现在是过剩的状态,城镇家庭人均一套以上住房,住房短缺时代已经不存在了,因此,当前的刺激政策更多地表现为部分城市的房价上涨,很难表现为房地产投资的大幅度提高。在以前的几次房地产上升周期中,房地产投资的增长速度都在30%左右,而此次房地产投资增长速度已经难以超过10%了,因此房地产对经济的拉动作用减弱。

制度变革是根本之策

三联生活周刊:房地产虽然对经济增长的贡献率下降,但是在经济下行的压力下出台抑制房地产的政策,是否会对实体经济产生更加消极的影响?出台了这么多针对房地产的调控政策,是否意味着政府对房地产市场的管理思路已经发生变化?

汪利娜:房价涨了大家去投资买房,会促进一些城市去库存、活跃房地产市场,但是泡沫吹大一旦破灭了,整个消费者家庭财富会缩水,银行要承担大量的负债和坏债,整个经济体系稳定都谈不到了,那还谈什么增长呢?保障经济稳定增长和保障国家经济稳定、财富安全之间要有一个平衡,不能把泡沫吹得太大,吹坏了就麻烦了。

政府不希望房价过快上涨,老百姓会有怨言,也担心泡沫被刺破,但是过去这些年,中国的经济增长对房地产依赖很大,房地产投资占整个固定资产投资的20%,是个很大的比重,要把这个比重降下来,必须有其他的投资去弥补,没有其他产业替代的话,政府肯定还是靠老法子,即便不愿意搞房地产依赖,也没有别的可选择。尤其地方政府,主要依赖出卖土地来进行城市建设,虽然它有一定的合理性,但是如果过度依赖土地,60%的财政来源依靠土地的话,那当然要搞房地产了,否则钱从哪来呢?整个财税体制不变的话,政府靠土地发家致富,还是会回到老路子。

三联生活周刊:房地产的调控政策出台频繁,但政策的持续性却不强,就以前调控的经验来看,楼市过热后出台政策让市场冷却,需求暂时被抑制,等到成交量低迷的时候又出台政策刺激楼市,需求释放出来,成交量和价格就又上去了,周而复始,好像陷入了一个螺旋的怪圈,似乎并不能从根本上带来改变。

尹中立:我是希望这次调控能在一定程度上触及一些制度问题。如果还是按照老路走下去,会影响到中国制造业产业竞争力的提升,现在房价会转化为未来制造业或者其他行业的成本,房价过快上升意味着未来成本在不断上升,整个国家的竞争力在衰减,从这个角度来看,控制房价不是一个短期政策的问题,应该从制度层面去触及,不能再用以前“面多了加水、水多了加面”的调控轮回。

要解决中国住房价格离谱反弹的现象,更重要的是从土地制度、住房制度的设计上去考虑。

全世界没有哪个国家像中国这样,把住房当成纯粹的商品去买卖,从国际经验看,住房是一个准公共产品,所谓准公共产品就是像飞机场、道路、交通一样,它不能够全部成为商品。住房是不动产,无法像萝卜、青菜那样在市场上自由流通,因此,住房市场无法实现自由竞争;另外,住房除了满足生活消费外,它还是一种投资品,价格不是由供求关系决定,而是由预期决定的,因此住房市场不存在市场均衡价格,其价格容易出现剧烈波动。所以,住房不能任凭市场自我调节,需要政府的积极干预。

我国住房制度设计的最大缺陷是过度强调住房商品化和市场化,忽视了住房是一个准公共产品的属性。住房商品化和市场化的最大受益者是地方财政,因此,住房市场化一旦实施就呈现出强大的自我强化和路径依赖特征,需要强大的外力作用才能改变其轨迹,这个强大的外力只能来自中央政府。

从长期制度层面,可以通过立法的形式将现代住房制度理念确立为我国住房制度的指导思想,尽快启动《住宅法》的立法工作。用法律的方式重新确定政府在住房保障方面的责任和义务。这是一项艰巨的工作,需要壮士断臂的勇气。在地方政府对土地财政依赖日益加重的背景下,断掉土地的收入来源,痛苦是不言而喻的。

从短期政策操作来看,可以从下几点着手:首先,修改土地拍卖制度,实现以建设目标为主线的招标制度,建设目标的制定,必须考虑房价目标,房地产数量、质量、环境目标,吸纳移民目标,保障住房最低刚性需求的目标等。地方政府不是以获得最大土地转让金为目的,而是以实现城市长期发展目标为目的。第二要调整土地政策,适当放松少数中心城市的耕地保护力度,扩大中心城市的土地供应面积。适当减少三、四线城市的土地出让规模,以适应供给侧改革的需要,以缓解这些城市的住房库存形势,可以采取不同城市之间有偿调剂用地指标的办法,把部分三、四线城市的用地指标有偿调剂到土地紧张的中心城市。第三,推进房地产税的出台,用税收的手段调节有房者和无房者的收入差距。该项改革阻力巨大,可以通过新老划断的方式进行,即新购置的房子适用新税制,暂时不对存量住房征税。

汪利娜:要改变地方政府依赖土地财政的状况,就要让城乡土地制度并轨,打破城乡二元土地制度。农民虽然有土地资源,但是房价永远涨不上来,城市的土地资源在政府的管理之下老觉得不够用,城市的资本不能进入农村,农村的资源也不能进入城市,二元结构的土地制度肯定会扰乱房地产市场。另外,在国外,租房和买房这两个市场是互补的,而且是并行存在的;而在中国大家都想要买房,一方面原因就是租赁市场不成熟,很多租房人觉得权益没法保障,每天面临着搬家、房租不稳定等因素,如果租房市场发展起来,让大家看到租房和买房都一样,就不会把买房看得那么重要,所以租房制度上也应该有所改进。

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