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户籍制度改革,福利与权益的重构(2)

2016-10-12 10:18 作者:付晓英来源:三联生活周刊 2016年第41期
城乡二元户籍制度改革的关键在于户籍背后附着的权益体系重构。

户籍背后的权益重构

三联生活周刊:原本不同性质户口背后对应的是不同福利体系,牵扯到很多“隐形利益”,比如农业户口可以从集体土地中获得收益,而非农业户口可以享受到更好的教育、医疗资源等,取消农业和非农业户口后,牵涉的权益和福利体系会如何重构?地方政府要付出很高的财政成本,他们是否有动力来真正推进这项改革?

胡星斗:所有的改革最后都归结于收益与成本的核算,如果收益大于成本,就会努力去改革,如果收益小于成本,可能就不愿意推动改革,对于政府是这样,对于个人也一样。现在很多农民不愿意放弃农业户口,担心原本从土地上获得的收益被剥夺,尤其是涉及拆迁、旅游开发时。取消农业户口,统一登记为居民户口,不是要剥夺农民原有的土地收益,农民原本拥有的承包地和宅基地应该仍然归农民占用。鼓励农民进城的同时保留其在农村的权益,同时又提供包括养老、教育、医疗、住房在内的城市居民的待遇。但在中国城市化加速的情况下,强制占有农民土地的事情恐怕也会很多,或者借土地整理资金,剥夺农民的宅基地,这种情况需要警惕。但也不能一刀切,因为农村的确存在着大量的空闲土地,很多地方“空心村”的状况非常严重,壮年人基本都不在村里,他们有可能已经在县城里买了房子,却继续占有宅基地,农村破败的房子没有人居住,土地的利用率受到限制,土地资源被浪费,这种情况下也应当适当进行土地的重新规划和整理。

对于地方政府来说,其实能从户籍改革中获取收益,比如农村闲置土地资源的开发利用。但是,要安置这么多新市民,并且给予城市居民的同等待遇,会给地方政府带来不小的财政压力,尤其是近几年地方财政更加捉襟见肘,更加需要中央政府对地方政府户籍改革进行补贴,或者是进行纵向的财政转移支付,否则户籍改革要顺利推进并不容易。因此,我认为中央政府应当给予地方一定的财政支持,承担部分成本,帮助地方政府建立平等的公共服务体系。

李国祥:首先,户籍制度改革是国家的大战略,地方政府必须要执行;其次,地方政府也能够从户籍制度改革中获得利益。二元户籍制度改革之后,户口将仅仅是作为一种人口管理的手段,将来要跟它附着的权益剥离。即使农民的农业户口取消了,或者迁移到其他地方,但他们原本在农村享受的权益仍然保留,包括宅基地的使用权、集体土地的承包经营权、集体资产的收益分配权等等,农民享受的权利跟户口没有关系,该获得的土地收益还会获得,同时又能得到跟城市居民同等的待遇,那他们肯定会大胆地进城。客观地说,绝大部分年轻人还是喜欢城市生活的。另一方面,如果没有户口限制,推进城镇化肯定还要顺利得多。中央政府也谈到过城镇化的推进,对于吸引农民工比较多的地方,采取中央政府和地方政府成本分摊的方法,给一些政策支持。户籍制度改革推进顺利,农民进城,城市人口增加之后,包括建设用地指标等很多方面会给予相应的政策,地方政府也能够从中得到好处。

三联生活周刊:打破城乡二元户籍制度、统一为居民户口是为了实现公平,但农民同时享受到集体土地的收益和城市居民的教育、医疗等保障体系,这会不会造成一种新的不公平?

胡星斗:这的确是一个矛盾,假如能够真正保障农民获得城市居民的待遇,满足他们的工作生活要求,让他们的生活有保障,能够享受平等的公共服务体系,农村闲置的土地将来就可以逐渐重新规划利用,给予农民一定的安置和补偿费用。

李国祥:政府要为每一个居民提供平等的公共服务,户籍统一之后,社会保障当然也要统筹。但是你所说的问题目前并不突出,整体来说,现在农民的生活保障还是比较低的,未来这会不会成为一个新的公平问题,还有待于观察和实践。如果农民将来能够享受到比较好的社会保障,相关土地权益可以慢慢退出。改革是一个动力,解决了老问题可能又会带来新问题,未来的制度怎么设计得更完善,还是要在改革当中慢慢探索的。

户籍改革要循序渐进

三联生活周刊:很多地方虽然出台了户籍改革意见,但具体详细的实施方案很少,在实践中真正推进户籍改革,从哪方面作为切口比较容易推进呢?城市是否有足够的承载能力接纳这么多新市民?

李国祥:户籍改革是循序渐进的,不是一蹴而就的。地方政府可能会担心给农民和当地户籍人口提供同样的社保、医保、教育等公共服务,地方财政将不堪重负,但事实上,很多农民工已经在城市就业和纳税多年,只要户籍有序放开,短期内不会出现一大批农民突然涌入城市的状况。而根据我的观察,很多地方在推进户籍改革上都比较谨慎,因为很多农民不同意取消农业户口,怕政策有改变、他们自身的权益受到损害,可能会产生一些矛盾和纠纷,地方政府也担心影响社会稳定,特别是有一些历史遗留问题难以解决,比如说,有农民很早就离开农村到城市,户口也迁走了,但是他们在城市的生活状况也不太好,现在要把农业户口取消,权益与户口不挂钩,他就可能回到农村去主张自己的权益了,这种情况也是存在的。因此,推进改革也要先从试点做起,把群众基础好、利益分配关系比较顺利的地方作为突破口,之后再由它们来进行示范引导。

户籍制度改革要顺利推进,仅仅是地方财政实力充足还不够,比如北京市出台的这个政策,现在还没有实施细则,但它肯定不是一步到位的,会找到试点的突破口,理顺了之后形成示范效应,慢慢再铺开来,是这样一个工作方式。

三联生活周刊:如果城乡二元户籍制度改革能够顺利推进,会带来哪些影响?

李国祥:首先有利于中国的城镇化建设,从户籍的角度看,中国现在的城镇化比例是30%多,但是按照人口测算,城镇化的比例就占到60%,为什么出现这么大的差异?主要原因在于户籍制度不合理,打破城乡二元户籍、统一为居民户口对新型城镇化建设的推进非常有利。第二,户籍改革对农村经济和现代农业的发展也大有裨益。我们现在土地的租金价格过高,农业的规模经营很难实现,导致农产品价格高、在市场上缺乏竞争力。土地集中和规模经营是解决矛盾的方法,中国现代化的推进要求农业人口转移,二元户籍制度取消后,农业人口慢慢地实现有偿退出,农村的土地就可以集中起来进行规模经营,而农民享受城市居民的各项福利待遇,会进一步拉动消费和内需,促进经济的良性互动,对中国经济的可持续发展有积极意义,也能够促进社会公平和社会进步。

另外,很多城市户籍放开之后,自由迁徙得以实现,“户口跟人走”,最终也会形成相对均匀的城市和人口格局,控制特大城市和大城市人口规模,放开中小城市、小城镇,走这样的城镇化发展道路。

三联生活周刊:我们现在谈打破二元户籍制度,更多的是集中于农民进城,那城市居民能从这项改革中收获什么呢?

胡星斗:具体的政策细则还没有公布,但是我个人认为,改革户籍制度、实现自由迁徙,就要打破城乡之间的壁垒。目前城乡之间构筑了各种障碍,农村人到城市买房子现在逐渐放开,但城市人口不能去农村买房子,即使买也是小产权房,权利是不受保障的,城市居民也不能去经营和耕种农村的土地,这样一种人为的城乡隔离也导致城市的房价越来越高,农村越来越凋敝,如果城乡之间在制度上能够打通,允许城市居民到农村置业、创业,也能够带动农村的繁荣。但现在农村的土地只能由地方政府先征收为国有,然后企业或者机构才能投资利用,这样的制度实际上对城市和农村的发展都形成障碍,所以原本对城市居民的限制也应该放开。随着户籍制度改革的推进,土地制度的改革也要推进,农村的房地产交易也将逐步推开,进入市场,城里人也可以去农村买房置地。城乡之间的合理流动,无论是城里人,还是农村人,都能从中获益。

三联生活周刊:城乡二元户籍制度存在了半个多世纪,如何评价这项制度?

胡星斗:这肯定不是公平的制度,但客观上,二元户籍制度帮助在不到30年的时间里高速完成了资本原始积累和工业化,也使城市、农村处于相对稳定的社会环境。但负面效应同样明显,这项制度导致了中国城市化进程中的最大不公,改革开放至今,城乡差距不但没有缩小,反而进一步扩大,最关键的原因在于户籍制度基本上没有进行过像样的改革。市场经济制度要求迁徙自由,中国的户籍制度还是在通过人口登记区分不同的权利,这不是与市场经济相配套的人口管理制度。

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