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户籍制度改革,福利与权益的重构

2016-10-12 10:18 作者:付晓英来源:三联生活周刊 2016年第41期
城乡二元户籍制度改革的关键在于户籍背后附着的权益体系重构。

9月19日,北京市正式出台《进一步推进户籍制度改革的实施意见》,取消农业户口与非农业户口的性质区分,统一为居民户口。截至目前,包括北京在内已经有30个省份出台户籍制度改革方案。实际上,早在2014年,国务院出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》就提出,中国将建立城乡统一的户口登记制度;而去年11月中央发布的“十三五”规划建议中,深化户籍制度改革成为关注重点;今年4月,国家发改委规划司司长徐林曾在新闻发布会上公开表态称,今年的首要任务是使所有的地方都能够出台具体落实国务院户籍制度改革的做法和政策。按照国家版的户籍改革意见,要全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。在中国存在半个多世纪的城乡二元户籍制度即将被打破,户籍改革会带来怎样的影响、户籍背后所附着的福利与权益体系又将如何重构,这些都成为各方关注的话题。为此,我们采访了两位户籍制度专家——中国社科院农村发展研究所研究员李国祥和北京理工大学人文社会科学学院教授胡星斗,对户籍改革制度进行相关分析解读。

延续了半个多世纪的二元户籍制度导致城乡之间巨大的不平等,如今对这项制度的改革即将启动

延续了半个多世纪的二元户籍制度导致城乡之间巨大的不平等,如今对这项制度的改革即将启动

 

二元户籍制度必须改革

三联生活周刊:在中国实行了半个多世纪的城乡二元户籍制度为什么会在现阶段被要求全面打破?

胡星斗:城乡二元户籍制度本身是计划经济和管控型社会的产物,中国发展市场经济以后,要求由市场对人力资源进行配置,使其能够自由流动,而户籍是将人固定在某个地方,户籍附着的各种利益只有在户口所在地才能够享受,这样一个制度与市场经济相对立,也与国家的人权保障事业相对立。

自由迁徙也是公民的基本权利。真正的自由迁徙是社会保障与之相伴,不仅仅是人能够从一个地方去到另外一个地方,他所享受的权益到了异地也能够享有。没有任何保障,就不是现代意义上的自由迁徙。无论是从市场经济的角度来看,还是从现代社会的角度来看,都必须保障自由迁徙的公民权利,因此,原有的二元户籍制度必须进行改革。

三联生活周刊:除了这两个原因,推进户籍制度改革是否跟中国劳动人口减少相关?因为原来二元制的户籍制度是保护城市就业者优先获得工作机会,而现在劳动力日益成为稀缺要素,因此对户籍制度改革的需求更加强烈。

胡星斗:这个观点是有道理的。现在的农民工虽然还有2亿多,但实际上在逐渐减少,剩余劳动力近于枯竭。由于城乡二元户籍制度的障碍,农民工在城市里得不到均等的公共服务,他们也无权获得最低生活保障。子女在居住地接受义务教育仍有困难,更不要说上高中和考大学,留守在农村老家也会出现各种问题。而农村生活状况逐步改善以后,很多农民就不太愿意外出打工,或者说只在农村老家周边的城市打工,剩余劳动力不流出的话可能就浪费了。虽然中国目前至少还有2亿多农村劳动力在外打工,但可能在未来几年或者最多10年,就接近刘易斯拐点了,剩余劳动力基本上没有了,所以现在必须进行户籍改革,赋予农民工城市居民的权利,并对他们进行职业技能等各方面培训,将农村的剩余劳动力转变成城市的产业工人。

三联生活周刊:户籍制度改革的呼声很高,但前些年好像有点“雷声大、雨点小”,近几年一些中小城市逐步放开户籍,但对于大城市,尤其是“北上广”这样的特大城市来说,推进户籍改革似乎并不容易。

胡星斗:户籍改革很难,一直在小步前进,有时候可能还会倒退。过去,各级地方领导对户籍改革其实并不热衷,或者说多少有些抵触情绪,曾经有个调查,市县领导有70%是反对户籍改革的。因为户籍改革会损害很多方面的利益,比如说教育领域,可能导致城里小学、中学不堪重负,还有医疗、低保、养老等一系列问题。过去户籍改革走得比较快的城市很多,像郑州、石家庄、宁波等,但经常遇到财政压力和既得利益群体的阻力,所以往往走回头路,比如郑州在很多年前户籍改革力度非常大,但后来又因为进城的人太多、财政压力太大,就停止了。

回溯户籍改革的过程,最开始是主张农民离土不离乡,就近工作、就近就业,小城镇的户籍基本放开,后来中小城市的户籍也逐渐松动,在当地有工作、有住房就可以加入户籍,但对于大城市,还有像北京、上海、广州、深圳这样的特大型城市,它的户籍控制仍然比较严,但一些一线城市也开始试行积分落户政策,这方面上海做得比较好,北京是比较晚出台的,北京在控制人口方面压力更大,积分落户的门槛应该也会更高。

三联生活周刊:提到控制人口规模,北京市出台的改革意见里提到了“户随人走”,这应该如何理解?

胡星斗:“户随人走”实际上是一种退出机制,政策的提出也是为了控制人口规模,北京现在是想方设法让更多的人退出,如果有人离开北京到其他城市工作生活,政府当然就希望他们能退出北京户口。但这个很难操作,主观上很少有人愿意放弃北京户口。除非到外地工作、缴税、购房生活,而缴税系统在全国透明公开,可以采取某种凭证或者劝导的办法让人退出北京的户籍,但现阶段是很难实施的,未来可能会制定相关的政策或者可行性办法。

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