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足改方案:改革刚刚开始

2015-03-26 09:59 作者:付晓英来源:三联生活周刊 2015年第13期
3月16日上午,国务院正式公布了《中国足球改革发展总体方案》,方案涉及足协改革、职业足球俱乐部建设、职业联赛体制、校园足球等十一大项50个条款,甫一出台就引发社会广泛的关注与讨论。我们为此采访了三位学界和业界的专家,包括国家体育总局体科所首席专家任海、北京体育大学教授何世权和北京奥林匹克文化促进会秘书长王奇,就足球改革方案的热点问题进行探讨和解读。

体育改革的足球试点

三联生活周刊:《中国足球改革发展总体方案》在公布前曾提交给中央全面深化改革领导小组审议,审议通过后才由国务院正式公布,规格如此之高,在中国体育发展历程中尚属首次,我们应该如何认识此次改革方案的性质?

王奇:这个改革方案的调研和出台过程,我了解得比较清楚。方案制定前期,调研小组找了很多专家、从业者和各方代表听取建议,我是其中一员,进行了长时间的讨论。他们经过半年多时间的调研,形成了2万多字的报告,提交给决策部门,在此基础上形成了最终的总体改革方案。今年2月27日,中央全面深化改革小组第十次会议上审议通过了方案,3月16日,国务院公布。足球改革方案的出台规格很高,这表明对足球的重视已经上升到国家战略。另外,这次的足球改革也是体育改革的试点,通过足球改革,探索出整个体育行业改革的路线。

3月22日,中国足球超级联赛第3轮比赛中,杭州绿城队主场以1比1战平北京国安队

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这次改革意义非常重大。以前我们说1992年红山口会议是中国足球史上的“遵义会议”,当时,邓小平在一次谈话中讲到要抓好足球,李铁映是分管体育的国务委员,他听了邓小平的指示,找到国家体委和中国足协制定足球改革方案,召开红山口会议,推动了足球的职业化改革。但李铁映是以自己中央主管领导的个人身份推动足球改革,没有在中央政治局的会议上讨论,也没有形成中央文件下发。而这次的全面改革是在政府力量的推动下实现的,中央深化改革领导小组审议、国务院办公厅下发文件,成为一种国家战略。中国足球未来的发展思路也在这次的改革方案中理清楚了,发展足球运动被纳入经济社会发展规划,设定了近期目标、中期目标和远期目标“三步走”战略,明确了中国足球的发展道路和方向,形成了一个相对完整的体系。

何世权:从理论研究的角度看,国务院下发文件,第一次从国家战略的角度设计和构架了整个中国足球改革的方案,是中国体育改革的突破点。但要注意的是,不能孤立、单一地理解这个方案,必须把它放在整个国家的改革体系下,它不仅仅是足球改革,而且是在中国社会整体改革的框架之下,与社会、经济转型和体育产业的发展都高度关联。

三联生活周刊:为什么首先选择足球改革作为体育改革的试点?改革的时机已经成熟了吗?

王奇:改革开放30多年以来,中国体育其实是非常落后的,而足球又是所有体育项目中最糟糕的一个,这么多年来老百姓骂声不断,已经到了非改不可的地步。本来就一穷二白,改起来也没有什么可忧虑的,反而可以首先拿出来做试点改革,探索出一条体育改革的路线。而且,自从“十八大”以来,党中央把振兴足球作为发展体育运动的重要任务,政府部门多次提到要重视足球等体育事业和体育产业工作,现在推行足球改革的机遇非常好。

任海:现有的制度政策已经滞后于体育产业的发展,1995年,中国颁布了“两纲一法”,《全民健身计划纲要》、《奥运争光计划纲要》和《体育法》,这在当时是很有意义的,不仅填补了国家立法的一项空白,也标志着中国体育开始进入依法行政的阶段,促进了竞技体育的发展,也铸就了奥运成绩的持续辉煌。但是,现在经过20年的发展,“两纲一法”已经不能满足体育发展的需要,还是带着强烈的计划经济体制色彩,几乎完全是由政府操办体育,已经不适应现阶段发展需求,必须把政府主导变为政府、市场、社会三轮驱动,激发市场和社会的活力。另外,改革是需要资金支持的,足球这项运动有市场,人民群众喜欢,比如北京国安队就有4万多的球迷,有群众基础,市场化程度高,这也是改革的重要条件。

艰难的突破

三联生活周刊:在改革方案中,调整和改革中国足球协会被列为第二大项,放在总体要求之后,明确提出要“改变中国足球协会与体育总局足球运动管理中心两块牌子、一套人马的组织构架”,当初这种架构是怎么形成的?为什么现在提出改变这种体系?

王奇:中国最早的体育管理部门是国家体委,在全计划经济时代,分成不同的司局部门。比如,一司有足球、篮球、排球,二司有羽毛球、体操等;1994年体育改革,把司局里不同的运动项目全部改成运动管理中心,同时也作为协会存在,当时的国家体委主任伍绍祖提出,这是改革的第一步,将来管理中心要脱离政府部门彻底成为行业协会,由行业协会按照市场规律发展职业比赛和业余比赛,推动全民健身。1999年,伍绍祖调走,人事、制度等各方利益复杂,体育总局当然不愿意触碰自己的利益,这样一来失去了改革机遇,行业协会与运动管理中心的改革没有再推行下去,过渡期间的模式固化下来,一直延续到今天。

同一套班子,既作为国家体育总局足球运动管理中心代表政府,又是行业协会,管办不分,造成中国足球腐败现象极其严重。这些年足球的问题,假球、赌博、黑哨、行贿、受贿,追根结底是中国足协的问题,因为管办不分,他们的权力太大。所以,中央这次改革提出取消足球管理中心,与政府脱钩,彻底变成中国足球协会,完全走市场化、职业化的路子。

何世权:这些年来,中国体育界有很多研究力量尝试探索改革,但是过去的改革是由易到难、由点到面的局部改革,都是从比较容易突破的点往前探索,遇到什么问题,理论界和实践界就关注什么问题,而这种关注基本是从既往的经验和现实的权衡出发,是在权力关系下的调整。

在过去,足球协会和运动管理中心的问题基本上不会触碰,因为是国家体制改革的遗留问题,已经形成稳定的结构关系,没有办法突破。现在,足球协会的改革探索是在中国深化改革的大背景之下,不再仅仅是体育改革的背景。这样的改革是有辐射性的尝试,突破了以往经验、实验性的感性改革方式,向顶层设计和普惠性的理性改革方向发展,更关注长远性、整体性和可持续性,所以会把历史遗留问题和现实问题统筹起来,一起向前推进。

三联生活周刊:足球协会与体育总局脱钩,不再设行政级别,这一重大的身份转变对以后足球事业的发展会产生哪些影响?

任海:过去足协有多重身份,它一方面有行政权力,可以发红头文件,一方面又是行业协会,是社团组织,还有经济身份,开办了福特宝足球产业公司。它的身份矛盾而复杂,改革起来很艰难,比如说人员怎么安置,原来的司局级领导变成民间协会工作人员,在推进过程中会遇到各种各样的问题,可以说足协的调整与改革是这次足球改革中最难的部分,也是大家关注的焦点。改革之后足管中心权力会受到很大制约,如何发挥作用、处理好与政府的关系都是要面对的问题。我们还不太习惯社会组织的作用,更倾向于依靠政府力量,改革方案里提到足协要“负责团结联系全国足球力量,推广足球,培养足球人才,制定行业标准,发展完善职业联赛体系,建设管理国家足球队”,但在实际工作中难度很大,比如说以前足协在全国组织比赛,安保调动、场地安排都是政府出面协调,有行政权力干预,但改制后的协会有没有能力调动各方力量才是关键。

王奇:这些确实也是我们比较担忧的问题。比如,我们过去在地方办足球比赛,国家体育总局足球运动管理中心作为司局级单位,下发文件给地方体育局,地方政府很重视,可以协调安排安保、工商、交通,依靠行政权力工作很容易推进。但是足协变成行业协会之后,社会组织没有了行政级别和行政权力,政府的资源很可能调动不了,安保洽谈都很可能得不到照顾。在最初几年里有国家政策的扶持,改制后的足协与地方政府打交道可能问题还不会太大,但是在未来呢,民间社团与政府机构的沟通合作需要付出多大的工作力度?看看各地消费者协会的处境就可以想见了。要解决这一问题很可能要依靠足协主席的个人力量,由政府高官或者商业巨头担任足协主席,权力和资本能发挥一定的作用。其实很多国外体育行业的主席基本都由资金实力雄厚的人担任,比如前国际奥委会主席萨马兰奇就是西班牙的大银行家,能够为体育事业发展提供资金支持。

不过,足管中心改革之后变成社团,符合管办分开之后的市场机制,对俱乐部建设和职业联赛能够起直接的有益作用。在世界任何地方,职业联赛理事会或者职业大联盟的产权都属于投资人。但是在中国,改革之前的联赛是属于足协的,管办不分的体制造成了垄断。之前成立的中超公司,由16家俱乐部投资人出钱,但每家俱乐部只占4%股权,其余36%属于足协,这非常不合理。中国足协还具有一票否决权,投资人参与一两年后,会发现他们在职业联赛里面根本没有话语权,通常选择退出。足球职业联赛发展20年来,中超已经退出20多家,中甲、中乙退出的更多。足协体制改革以后,管办分离,为俱乐部和职业联赛的健康发展提供了条件,能够推动中国足球职业化发展。国际经验都证明,职业化的足球培养机制更符合市场规律,比如欧洲有很多足球大国,这与英超、意甲、德甲等高水平联赛分不开,中国足球也要依靠职业化才能真正提高水平。

去功利化的探索

三联生活周刊:“校园足球”的提法以前也会经常听到,但最后都无法落实,这次又在改革方案里提及发展校园足球,并由教育部主管,这对校园足球的发展起到什么作用?会不会变成另一种功利化的“举国体制”?

王奇:中国足球要想发展,基础是最重要的,青少年不踢球,国家就没有后备力量。按理说,正常的足球体系应该是金字塔形,塔尖是国家队,塔尖下面是16支中超联赛球队,后面是20支中甲联赛,30支中乙联赛,100支业余联赛,1000支高中联赛,1万支小学生联赛……底部基础越大,尖端的水平越高,但我们的现实情况是倒金字塔形。以前中小学生为了应试教育,好多都不上体育课了,更别说踢球。以前体育总局和中国足协提出发展青少年足球,学校通常不理会,他们关注的是升学率。而这次国务院下达文件,教育部执行,学校才能有所反应,校园足球才能开展。中国要想搞校园足球,教育部门必须动起来,包括改革方案里明确提出:“建立足球改革发展部际联席会议制度,体育总局加强对足球改革发展的政策研究和宏观指导,教育部履行好校园足球的主管责任,各司其职、各尽其责,协同配合。”这是校园足球能够推行和发展的外部保障。

需要注意的是,校园足球在推广中不能太教条,足球运动要和其他运动项目共同开展,不能因为“校园足球”口号的提出,挤压其他运动项目的空间,足球是要重视,但游泳、羽毛球等项目也应该鼓励和发展,百花齐放才是健全的体育。

任海:中国每6.4万人中才有1个青少年踢球,而日本的比例是186∶1,荷兰是33∶1,英国是70∶1,我们的足球基础薄弱,注册在案的青少年足球人数只有2.1万人,其中男足1.4万人,女足7000人,人数非常少,开展校园足球,能够提高青少年足球人口,扩大中国社会的足球基础。但是,足球应该成为一种培养青少年的教育工具,让更多的孩子喜欢足球,享受足球,而不是拿金牌、进国家队。校园足球是为孩子们服务的,不是为足球服务,一定不能功利化。现在已经出现了功利化的趋势,包括有文件提出到哪一年建设多少所足球学校,本来是要建立起一个机制,有多少足球学校和足球人口是顺其自然的事情,以人为本才是发展校园足球最核心的原则。

三联生活周刊:足球改革方案明确了近期目标、中期目标和远期目标的三个发展阶段,但每个阶段并没有相应的时间表,这应该如何理解?方案本身是否存在疏漏?

王奇:去年调研小组的人找我谈足球改革,第一个问题就是,怎么能以最快的速度提高中国足球水平,这代表了很多搞足球的人的想法,急功近利。1992年的红山口会议和1993年的棒棰岛会议都是关于足球改革的,基础工作做好以后,1994年正式推出职业联赛,当时叫全国足球甲A联赛。经过几年时间的磨练,中国足球确实取得了很大进步。1999年中国女足打进了世界杯决赛,2001年中国男足世界杯就出线了。但是在此之后,我们更加急功近利,宣称还要打进世界杯,职业联赛取消升降级等一系列措施和违反职业规律的政策都出来了,假球、黑哨也多了,这可能是发展当中一些必然的问题,但与功利化的心理有很大关系。

足球改革的三个步骤没有给出具体的时间,但明确了改革的方向是正确的。而且方案制定者应该很了解,如果中国的很多体制机制不改革,足球改革也会受制约。比如说,前不久国务院出台了46号文件《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》,取消商业性和群众性体育赛事活动审批,通过市场机制积极引入社会资本承办赛事,加强体育产业发展。这是针对体育总局的文件,过去搞体育比赛都是体育总局来审批,现在审批取消,但别的相关部门没有改革,以后可能体制机制问题上卡壳。长久积累下来的问题不是一朝一夕能解决的,需要稳固的足球基础和制度配套,循序渐进。

任海:改革方案总体上是不错的,但在实践过程中,存在各种各样细微复杂的问题需要解决。中国的体育形态和格局跟国外都不一样,国外是从社会中成长起来的,我们是专业体育,没有社会基础,需要转型。以前政府独大,连办带管,现在我们需要转型转轨,由计划经济的体育形态转向市场经济的体育形态,既需要政府的手来推动,把政府办体育和市场、社会办体育的优势结合起来,又要防止政府的束缚,如何在这个改革过程中,将权力交给社会和市场,形成协作的机制,需要在实践中不断探索。

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