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政治秩序和政治衰败

2014-11-22 11:31 作者:薛巍来源:三联生活周刊 2014年第47期
“现代政治成功的一般条件是政府、法律和民主之间的平衡,但法治和民主的形式可以有很多种,特定国家比如美国采纳的制度形式并不是普遍的模型。”

政治秩序的起源

25年前,弗朗西斯·福山以一篇不到1万字的论文《历史的终结?》一举成为学术明星。之后他的研究从宏观转入微观:《历史的终结》一书探讨的是大的制度,如民主、选举、宪法。他的第二本书《信任》研究的是宏大制度之下的各个层面,包括市民社会、工会等联合体,之后的《大分裂》研究的是家庭等文化层面的东西。这几年,福山又回到了宏观层面,他在2011年出版了《政治秩序的起源:从前人类时代到法国大革命》,今年又出版了该书的续作《政治秩序和政治衰败:从工业革命到民主的全球化》,两部书都厚达600页。福山考察了影响政治制度的各种因素,如地理、宗教等等,他的结论是,现代政治成功的一般条件是政府、法律和民主之间的平衡,但法治和民主的形式可以有很多种,特定国家比如美国采纳的制度形式并不是普遍的模型。不同的社会可以以不同的方式实行这些制度。

美籍日裔学者弗朗西斯·福山

美籍日裔学者弗朗西斯·福山

福山认为,从人类政治秩序的演化可以看出,诞生于欧美的自由民主制度是最稳定的政治制度,但是“一种制度曾经很成功、稳定不等于它会永远如此”,所有的政治制度都会衰败。现代自由民主的政治秩序有三个要素:政府、法治和民主。这三个要素只在18世纪晚期同时出现在了欧洲(古代中国很早就有了政府但缺少法治,印度等国家很早就有了法治但没有强大的政府)。政府、法治和民主分别对应着行政、司法和立法。在欧美,强大的政府都受到了法律和民主的制约,但是在美国出现了“过度民主”的危险,其政府遭到法治和民主的削弱。“在许多美国人的印象里,过去几十年间,美国政府的规模一直在扩大。这种印象只是部分正确:政府要执行各种任务,从消除儿童贫困到打击恐怖主义。但联邦员工最多时达到225万人,但经过反复裁减,在2005年是大约180万人。两次中东战争之后,新进入美国公务员队伍的人一半是老兵,其中大部分是残障人士。希望为公众利益服务的年轻人更有可能进入非营利组织而非政府。”

为了说明美国的司法机构如何削弱其行政机构,福山讲了美国森林局的故事。成立于1905年的美国森林局曾经是美国高质量官僚机构的典范。森林局的任务是开发林木资源,成立之时它是独立的,国会不能干涉它的决策,但如今“它失去了其大部分自主性,受到国会和法院的多层有时是相互矛盾的命令”。1910年,森林局开始接受扑灭野火的任务,但后来发现林火是一种自然现象,对于维持森林的健康有着重要的作用,不耐荫的树木需要由大火定期清理出一些地方,新的树木才能长出来,所以一些野火要任由它们去烧。到70年代,环保意识兴起之后,森林不再被视为待开采的资源,而是成了需要保护的东西。森林局旧的使命都没有被放弃,它的每一项使命都对应于不同的外部利益集团:木材商、环保主义者、森林居民。曾经被排除在外的国会开始发布立法决定,强迫森林局去追求不同的目标。然而保护森林居民的财产意味着不能实施环保主义者任由野火烧的愿望。

政治衰败的根源

福山概括说,政治秩序的三个要素——政府、法治和民主——相互补充。首先,政府要通过法律才能有效、不偏不倚地运行。其次,民主对政府的运行也很关键,政府具有合法性权威、为大部分人的需要服务、公民自愿配合,它才能更有效、更稳定。但政治秩序的三个要素之间一直存在着紧张。首先,政府跟民主冲突。有效的现代政府是自主的,而民主要求控制政府,要求反映民意和广泛的参与。其次,政府和法治之间也有矛盾。有效的政府通过法律运作,但法律会成为行政酌情决定权的障碍。规则要清晰、客观,但法律体系在运用规则时要针对特定的环境做出调整。“最好的官僚机构能够自主地运用判断力做出决定,去冒险和创新。最糟糕的官僚机构执行他人制定的详尽的规则。普通公民会被不会使用常识、坚持要盲目地遵守规则的官僚逼疯。”

再者,法治和民主之间也长期存在着矛盾。法治要存在下去,就必须约束所有公民,包括大多数人。另一方面,执行法律的人有他们自己的信念和观点,这些信念和观点可能跟公众的欲望不一致。最后,民主跟它本身也会冲突:提高民主参与度和透明度的努力会降低民主的代表性。大众从背景和性情上说不能做出复杂的政策决定,民主的决策过程会被利益集团操控。精英们在获取资源和信息方面占有优势。普通选民如果不知道精英们偷走了他们的钱,也就不会对精英感到愤怒。在美国,许多工人阶级选民支持许诺给富人减税的候选人。他们这么做是因为他们认为这样的政策能够刺激经济增长。进而,不同的人群维护他们利益的能力有差异。生产糖的和种植玉米的人在地理上非常集中,他们关注自己产品的价格,而普通消费者和纳税人比较分散,对他们来说,其商品的价格只是他们预算的一小部分。所以有些人对农业政策有着特别大的影响。最后,跟自由民主相关的市场经济倾向于造成赢家和输家,人们获得财富的能力方面的不平等被放大。这种不平等本身不是坏事,只要它能激励创新和增长,并且进入经济体系的机会是平等的。但是,当经济上的赢家开始寻求把他们的财富转变成不平等的政治影响时,在政治上就会带来严重的问题。他们可以贿赂议员或官员,甚至使规则照顾他们,比如限制竞争。

亨廷顿用“政治衰败”解释“二战”后刚独立的国家的政治不稳定。亨廷顿说,社会经济的现代化导致新社会群体被动员起来,而现有的政治制度容纳不了他们的参与。政治衰败的根源是政治制度不能适应环境的变化、适应新的社会群体的兴起和他们的政治要求。政治衰败是政治发展的条件:旧的政治秩序被打破,为新的让路。按照亨廷顿的定义,政治制度是稳定的、受尊重的、反复出现的行为模式,其重要的功能是便利人类的集体行为。没有明晰、稳定的规则,人类每次都要谈判他们的互动。我们天性中的一系列情绪鼓励我们去遵守规则或规范。有时我们遵守规则仅仅是因为它们古老、传统。我们有墨守成规的本能,从我们的同类那里寻找行为的指引。人类因此实现了其他动物无法企及的社会合作。“政治制度的稳定性恰恰也是政治衰败的根源。”

福山指出,对程序的崇拜胜过内容也是当代自由民主政治衰败的一个重要根源。“由于政治制度的本性,政治衰败会发生于任何政权。制度本来是解决特定问题的工具,但后来它们变成了目的,被赋予了内在的价值。”

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