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改革目标:国家治理能力现代化

2014-03-13 10:00 作者:吴琪来源:三联生活周刊
“全面深化改革”,意味着这一轮的改革,将超越现有体制格局。

2008年7月,京津城际高速列车进行满载试运行。图为停靠在天津站的CRH3“和谐号”动车

三联生活周刊:我注意到十八届三中全会《决定》起草者之一、中央财经领导小组办公室副主任杨伟民曾提道:在起草和修改《决定》过程中坚持两个重要原则。一是只写改革,特别是重大改革,原则上不写发展的任务。二是修改时,除非理由特别充足,否则一般不接受有可能削弱改革力度和弱化改革举措的修改意见。杨伟民认为,这充分体现了新一届中央领导集体有胆有识、敢于碰硬、勇于担当的气魄。过去30多年我们习惯了“发展是硬道理”的思维,你认为现在改革和发展的关系需要重新去理解吗?

王长江:走到今天,改革和发展早已不是两层皮,如果不下决心破除改革障碍,何谈今后的发展?改革需要凝聚人心,鼓舞士气,达成全社会的共识。现在改革中出现的很多问题盘根错节,联结在一起,牵一发而动全身,需要综合性的体制改革。所以我认为杨伟民的说法,表达了中央打破既得利益的决心。

从现实角度来说,我们不可能停下来,先把改革的问题全部解决了,再谈发展。经济改革肯定是我们接下去改革的一条主线,也是一个抓手。但是全面深化改革推行后,不会仅仅停留在经济领域,将触及整体的改革。

三联生活周刊:十八届三中全会的主题是“全面深化改革”,这样来看,“全面”与“深化”将做实,我们目前的改革遵循着怎样的改革思路?

王长江:十八届三中全会是对“十八大”纲领的落实。全会《决定》的内容很全面,但是重点明确。要在2020年全面建成小康社会,重点要通过经济体制改革来带动和促进其他方面的改革,推进国家治理体系和治理能力的现代化。

我认为“深化”实际上跟我们改革的路径有关系。我们选择了由易到难、由简单到复杂的改革路径。因此改革进行了那么多年,成绩很多,问题也不少。这一次三中全会之所以要全面深化改革,是被问题逼出来的。改革中好吃的肉都吃完了,剩下的是难啃的骨头。所以面对这些大问题,需要有一种“杀出一条血路”的精神。

三联生活周刊:“十八大”之前,很多学者都呼吁我们的改革需要顶层设计。现在中央成立了全面深化改革领导小组,并由总书记亲自担任组长,各地也纷纷建立了本层级的全面深化改革领导小组。这种顶层设计为“啃硬骨头”做了怎样的准备工作?

王长江:改革必须通盘考虑,必须从更高和整体的角度进行设计,这是深层次改革的特点和要求,同时也是改革取得实质性进展的关键。

改革不是要在现有体制和框架之中找平衡,而应该超越现有体制格局。从这一角度看,全面深化改革领导小组的设立具有非常重要的意义。政府应该怎么运行,公权力应该怎么运行,自然有它一套逻辑,把逻辑搞清楚之后,我们再按照政治运行的逻辑和规律来梳理整个权力运行的过程,而不是简单的叠床架屋,头痛医头、脚痛医脚。

三联生活周刊:说到领导改革的机构,我们会想到从上世纪80年代开始设立的“国务院体制改革办公室”、“国家经济体制改革委员会”等,这次中央设立的全面深化改革领导小组,与过去的领导改革机构相比,最大的区别是什么?

王长江:我感到中央的意图非常明确,就是把改革的设计权收上来。全面深化改革领导小组的层面之高,是过去没有的。上世纪80年代的体改委等机构,在运行当中经常性地被当作一个部门来看待,其他的部门有实权,而它没有,慢慢地就把改制企业的审批等权力交给了它。可是一旦有了实权,这个部门就成了与其他部门无二的机构。有了部门利益之后,它就没有指导其他部门改革的权威,因此体改委的作用后来就矮化了。

今天必须从更高的层面来运作改革的总体设计。把改革权从各个部门手里收回来,为中央提供了一种过去没有的可能性,希望能借此越过改革遇到的障碍。这些年改革的认同度在逐渐降低,这说明我们改革的方式存在问题。

这并不是说,要把所有权力都汇集到全面深化改革领导小组。领导小组的设立是为了超越部门的利益,是要进行顶层设计,对基本的规则、边界等做出规定。在此基础上,领导小组设立更重要的作用,应该是为地方和基层的改革创新,开拓更大的空间,提供更多的自由,并为他们的改革创新举措承担相应的风险和成本,使地方和基层能够在更大的空间和自由度下,更少顾虑地进行改革创新。

三联生活周刊:过去我们谈到政府改革,总是提到大部制的改革,对于部门改革寄予比较高的期望。

王长江:我个人认为,关键还在对权力的调整和约束。如果改来改去,只是把权力从这个部门移到那个部门,或是归归堆,那不是改革,最多只是技术调整。过去我们对改革路径的认识上有一点误区,往往习惯于上面一声令下“必须改革”,而怎么改革,完全由各个部门自己去想办法。让部门去扩自己的权还可以,削自己的权怎么可能?这样的改革即使有推进,也不可能是彻底的改革。从这个角度讲,顶层设计就是要统筹,从更高的层面去超越部门利益,包括更多的社会参与,重新理顺政府职能权力,这才是真改革。

从全局的角度去思考,我们就会发现,过去的许多所谓改革,权力实际上并不是集中到了中央,而是集中到了部门。改革进行了这么长时间,取得了这么大成就,为什么还受到很多质疑和诟病?很大程度上是由于,我们的改革路径存在一定的问题。如果用一句话来概括的话,就是部门集中了过多的权力,“权力部门化,部门利益化”,部门成了既得利益者。

部门是干什么的?部门是执行任务的,要做常规性的工作,要落实上面的指令。改革是什么?改革就是要打破这种常规,常规出了问题才要打破。现在本末倒置了,让常规工作部门去思考改革的问题,你想想会是什么结果?

三联生活周刊:你在强调改革顶层设计的同时,也一直在呼吁中央要给地方敢闯敢试的空间。你在中央党校是给省部级和地厅级官员上课,通过和这些地方官员的接触,你感觉他们对改革的感受是什么?

王长江:我们原来的体制很难推动地方改革。一些地方官虽然主张改革,但上级赋予他责任,没有给他权力。我们的权力是高度集中的,作为地方官员,除非制度本身有一个改变,上面和下面各有自己的权力边界,这个体制就能有大的改观。

中央应该划定改革边界,其余让地方自己去闯去试。“顶层设计”和“摸着石头过河”相辅相成,地方不能有“等、靠、要”的思想,而是要在符合国家政策和改革方向的领域,主动去探索。顶层设计是为了明确改革方向,划定改革边界,为来自第一线的改革探索留出空间,降低改革的风险。强调顶层设计,并不排斥基层的改革探索,相反还要鼓励基层去闯,积累经验后再上升为改革的顶层设计。所以我认为改革需要上下互动形成的合力。

三联生活周刊:十八届三中全会的《决定》出台后,舆论对于让市场在资源配置中起“决定性作用”的表述感到非常鼓舞。这里边涉及政府与市场关系的调整。从目前的改革来看,你认为哪些变化体现了调整政府与市场关系的思路?

王长江:十八届三中全会提出的“推进国家治理体系的现代化”的目标。将之前“管理”的提法变动为“治理”,一字之差却区别重大。最大的区别在于治理的主体是多元的,而管理的主体是单元的。什么叫多元?多元就是以前只属于被管理对象的企业、社会组织、媒体等也作为管理的主体纷纷加入到整个国家的治理当中来。

现在我们有了两个清单,一个是政府的“权力清单”,一个是对企业的“负面清单”。权力清单就是正面清单,正面清单是给政府的,该干什么,需要做什么,都用法律法规明确化,而没有明确规定的,政府就不能去干。这是观念上一个很重要的转变。长期以来,我们的政府是一种“无限责任政府”,用邓小平过去的话说,就是管了很多不该管、管不了也管不好的事情。现在看来,对政府必须开出正面的“权力清单”。相反,对市场则应开列“负面清单”,规定不允许做的事情,不在列的则都可以做,这会给企业发展提供比过去宽阔得多的平台。

三联生活周刊:目前我们看到的改革中,给公众留下深刻印象的,一是中央对于政府机关,军队的作风建设抓得非常严,一是中央的反腐力度非常大。能够把这两方面的变化,看作深化改革的切口吗?

王长江:我们希望通过改革,让市场在资源配置中起决定性作用,那么就要改变过去政府干预过多的局面。也就是说政府职能要转变,而职能转变的核心是对权力的约束,给权力划出边界。要约束权力,肯定要首先改变用权的作风。我们不可能停下一切工作去改革,反腐也是一样,就像王岐山书记提到的,反腐要先治标再治本。作风建设和反腐工作得到了公众的支持,它们也起到了改革中凝聚人心的作用。

深化改革的初期,好似建房子打地基,看起来一些工作不太相关。但是等到一定时候,这些工作会形成一股合力,整体框架才会看出来。

三联生活周刊:三中全会提出要强化权力运行制约和监督体系,由此带来的纪委改革,你怎么看?

王长江:对权力的约束和监督是个综合系统,既有权力对权力的约束,也有非权力对权力的约束。在约束方式上,有纵向的权力制约,即上下级之间的制约关系,包括上级对下级的制约、下级对上级的制约。其次是横向的权力制约,即部门之间的制约。

权力监督应该是一个体系,各种监督方式之间的良性互动才构成完整的体系。目前我国的监督体系还不健全,在纵向的监督中,我们习惯上对下的约束,上级命令下级,上级给下级授权,上级可以收回下级的权力,随时可以加大力度。但下对上的监督却是缺乏的,横向的监督也是缺乏的,执行权、决策权和监督权的相对分离并不清晰明确。

这样的背景下,如果只有上对下的监督,权力依然存在失去监督的可能。所以,必须建立健全的制衡和监督体制。在改革初期,我们需要寻找切入口,它不一定是制度化的切入口。但是随着改革的深入,我们需要建立权力约束和监督的体系。

 

 

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