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农民财产权利:效率优先中的公平问题

2014-03-12 11:45 作者:贾冬婷来源:三联生活周刊
城乡一体化框架下的农村改革,是从追求土地分配的公平转向追求土地的利用效率的演进。但落实在十八届三中全会和今年中央1号文件中的具体制度设计中,更强调了以扩大农民财产权利为核心的公平问题。

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开放视野中的“粮食安全”

三联生活周刊:在粮食生产“十连增”的局面下,今年的中央1号文件把保障粮食安全放在了第一位,让人有些意外。你曾经参与起草过2004至2014年的11个中央1号文件,从历史纵向观察,这是在什么背景下提出来的?

叶兴庆:的确,无论是去年底的中央经济工作会议在部署经济工作六项任务时,还是中央农村工作会议在关注农业农村发展时,都把粮食安全放在了首位。今年的中央1号文件,也把保障粮食安全放在了最前面。很多人担心,是不是“十连增”有水分?或者粮食问题又要回到自给自足的老路上去了?应该说,从当前来看,中国粮食供应有保障,库存非常充足,市场也基本稳定,不存在粮食安全问题,这是一个基本判断。之所以如此强调粮食安全问题,是立足于中长期的前瞻性考虑,综合了中国未来粮食供求格局、农业资源承载能力以及政策稳定性、连续性等因素后做出的战略决策。

一是从中长期来看,粮食和农产品的供求关系处在一种“紧平衡”状态。从供给面看,粮食总产量达到了6亿吨的历史新高度,继续增产将面临资源环境、劳动力成本等一系列因素的制约;而从需求面看,我们国家正处在工业化城镇化的快速增长阶段,在人口从农村到城市转移过程中,食物消费结构的转型升级将持续相当长时间,全社会对粮食及其转化产品的消费需求还远远没有见顶。

二是严峻的耕地保护现状。去年底刚刚公布了全国土地二调的结果,耕地原来一直说是18.2亿亩,这次公布的数字是20.3亿亩,多了2亿亩,是不是就可以松口气了?其实,这些“多”出来的耕地实际上早就在耕种,只是这一次普查中修正了原来由于农村税费政策调整、调查标准、技术方法等带来的统计误差。而且,中国有约1.49亿亩耕地位于东北、西北地区的林区及草原、河流湖泊最高洪水位控制线范围、25度以上陡坡,从生态安全角度,相当一部分需要退耕还林、还草、还湿。另一个数字是,环保部土壤状况调查结果表明,中国中重度污染耕地约在5000万亩,还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏,或者因地下水超采影响,要逐步退出农产品生产。我国已经决定开展农业资源休养生息试点,一方面要将“有毒”的产能退出来,一方面要补充一部分“健康”产能,这也是一个长期过程。

三是我国在迈入中等收入阶段后,进入到农产品自给率长期下降的通道。虽然粮食生产“十连增”,但相应地,农产品贸易也出现了“十连赤”,连续10年逆差。去年大豆进口已经超过6000万吨,而且我们的三大主粮稻谷、小麦、玉米,进口也接近1500万吨,而且还在增加。以“十连赤”为标志,我国已步入农产品对外依存度上升、自给率长期下降的发展阶段。

 

叶兴庆

三联生活周刊:粮食自给率是粮食安全的主要标志,但这次并未提出一个量化指标。那么,怎么来衡量粮食安全的边界呢?

 

叶兴庆:什么样的自给率才是安全的?在不同阶段有不同认识。在1996年发布的《中国的粮食问题》白皮书里面,我国政府对国际社会宣布,保持粮食自给率95%以上。这里面,一个是95%,有一个量化要求;一个是粮食的概念,包括谷物、豆类、薯类,是一个大口径的概念。我国的这一立场已持续了十几年。其实,由于大豆进口快速增长,2008年我国粮食自给率已跌破95%,2012年进一步下滑到89%。

去年底的两次中央会议和今年的中央1号文件有一个重大的调整,就是把粮食安全边界收缩为“谷物基本自给,口粮绝对安全”。把以前的粮食95%以上自给率调整为谷物基本自给,大口径的粮食范围收缩了。另外,从定量目标转向定性目标,是一个更加务实的标准。这一转变背后更关键的是,我国粮食的自给率究竟能达到多少,不是由主观意志决定的,而是由市场力量决定的。在WTO规则约束下,中国可以运用的关税配额管理和“黄箱”政策有限,未来从根本上还是取决于国内外生产成本和价格的比较。

三联生活周刊:所以这一次的粮食安全问题,是在一个更加开放的视野中去考量的吗?我们注意到,粮食安全战略中不同寻常地提到了“适度进口”。

叶兴庆:是的。这次在实现粮食安全的途径上,也有重要的调整,提出“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的方针。尤其是把“适度进口”作为一个重要战略,也就是以后要利用好两个市场、两种资源,更好地通过利用国外的农产品市场和国际农业资源,来满足我们国内不断增长的粮食需求。十八届三中全会提出,构建开放型经济新体制,促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置,市场深度融合。对农业而言,也要通过这样一种更加开放和国际化的视野,来提高粮食安全的保障程度。

“适度进口”是基于对我国长期农业发展状况的理性选择。从日本和韩国的历史经验看,人多地少国家和地区农业生产缺乏比较优势,工业化城镇化发展到一定阶段后,农业自给率长期下降是大概率事件。从1960到2010年,日本按热量值计算的综合食物自给率由79%下降为39%,谷物自给率由82%下降到28%。韩国上世纪60年代成为农产品净进口国,目前谷物自给率仅25.3%。我国农业资源禀赋要好于日本、韩国,农业自给率不至于下滑到他们这种程度,但自2004年以来我国农产品贸易出现的“十连赤”,并不是一个短期、可逆的变化,而是一种趋势性、长期性变化,标志着我国已经步入农产品自给率长期下降的通道。必须清醒认识这种变化趋势,科学配置农业资源,既立足于保障国家粮食安全使部分重要敏感农产品得到有效支持保护,又立足于提高资源配置效率,积极参与全球农业竞争。

制定进口策略,要审慎把握好进口的规模和节奏、方式和布局。我国是人口大国,贸易依存度上升一个百分点,相当于韩国、日本上升几个甚至十几个百分点,对国际市场的影响程度也更大。因此,首先要给国际市场以稳定的预期。考虑到目前国际粮食贸易规模,粮食出口国的粮食增产潜力变为现实生产能力需要一个过程,我们不能突发式地大规模增加进口,否则必然会导致国际市场价格暴涨。应该长期、均衡、缓慢地释放进口需求,出口国也会相应调整他们的策略,逐步加大生产力度,做出一个积极的回应。以大豆为例,如果看几年前的国际贸易规模,不可能想象今天我国会达到那么大的进口量。其次,是从哪里进口。要注意进口来源的多元化,北美以外,南美、非洲、东南亚、中东欧等地都还有很大的粮食增产潜力,以此降低国际粮食市场波动给国内带来的影响。此外是进口的方式,提高对国外粮源的掌控能力。既要鼓励企业在国外通过直接租赁土地、合资合作等方式建立粮食生产基地,也要鼓励企业走出去投资建设农业基础设施、农产品加工厂、收购码头和仓库等物流设施。

三联生活周刊:你提到国内国际“两个市场、两种资源”。如何在这一全球化框架下调整我国农业资源配置?

叶兴庆:对我们这种人多、地少、水缺的国家而言,进口农产品意味着进口耕地、淡水等稀缺资源。据推算,2010年我国净进口的主要农产品如在国内生产需要播种面积8.7亿亩,相当于我国实际播种面积的36%。其中,仅进口大豆、食用植物油折算的播种面积就分别达到4.6亿亩和3.4亿亩,极大缓解了油料与谷物、棉花争地、争水的矛盾。算资源平衡账,出口劳动密集和技术密集型农产品,进口土地密集型农产品,是符合国家利益的农产品贸易结构。在我国的资源禀赋条件下,类似“用8%的耕地、6%的淡水,养活近20%的人口”的说法,过去可以自豪地说,今后不能再说。

今年的1号文件明确要求“建立农业可持续发展长效机制”,之所以这么强调,是因为与我国工业部门普遍存在产能过剩现象不同,我国农业的突出问题是产能严重透支。也就是说,目前达到的农业产能中相当部分是以牺牲生态环境为代价的,有很多是不健康产能,下一步要弥补这个欠账。我们要用健康产能去弥补不健康产能,这样才能让整个产能保持平衡,甚至在平衡的基础上有新的增长。中央决定要启动一系列农业环境治理,比如重金属土壤的修复;华北的地下水严重超采的治理;以前侵占了很多湿地进行耕种,今后要退耕还湿;目前还有6000多万亩陡坡耕地和大量沙化土地,要实施新一轮的退耕还林。这些问题的治理,肯定会对农业的产出水平产生影响。作为补偿措施,我们希望通过加强高标准基本农田建设,推进农业科技进步,来使我们的健康产能尽快上来。

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