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转型期的任务清单

2013-12-18 16:44 作者:谢九来源:三联生活周刊
“三中全会”提出让市场在资源配置中起决定性作用,加快转变政府职能,本届经济工作会议可算是一次具体回应。对于政府那双长期闲不住的手而言,是否真能就此让位于市场那双看不见的手,只有等待时间验证。

12月13日,中央经济工作会议正式闭幕。“三中全会”部署的改革究竟会如何推进和执行?作为“三中全会”后的第一次经济会议,本届会议可算是对外界疑虑的一次回应。

与往届经济工作会议一样,本届会议也对明年的经济工作提出了六大任务,包括切实保障国家粮食安全,大力调整产业结构,着力防控债务风险,积极促进区域协调发展,着力做好保障和改善民生工作,不断提高对外开放水平等。

从这六大任务来看,可以比较明显看出是一份转型过渡时期的任务清单,既保留了对过去经济方式的部分传承,比如对农业和民生问题的坚持,也有对旧有不合理增长模式的清理,比如调整产业结构和防控债务风险,同时也不乏开始对新型增长模式的布局,比如寻求新的经济增长点,淡化经济增长目标。

与过去几届经济工作会议的任务相比,本届会议最大的变化就是淡化了宏观调控和经济增速目标。在最近几年的经济工作会议中,第一项任务基本上都是加强和改善宏观调控,促进经济平稳较快增长。而本次经济工作会议对于宏观调控着墨甚少,不仅没有列入明年的六大任务之中,会议全文也只一处提及,要求“用改革的精神、思路、办法来改善宏观调控,寓改革于调控之中”。“三中全会”提出让市场在资源配置中起决定性作用,加快转变政府职能,本届经济工作会议可算是一次具体回应。不过,转变政府职能向来是知易行难,对于政府那双长期闲不住的手而言,是否真能就此让位于市场那双看不见的手,也只有等待时间验证。

农业和民生向来是中央经济工作会议的传统主题,本届会议也延续了这一传统。在淡化了宏观调控和经济增速目标之后,明年的农业问题跃升至六大经济工作任务之首。本届农业问题的主题是保障粮食安全,虽然也一如既往地强调了粮食自给的重要性,但是首次将“适度进口”列入国家粮食安全战略之中。尽管我国粮食产量实现史无前例的十连增,但是最近几年进口粮食的比重开始明显上升,粮食自给率早已突破95%的红线,跌至90%以下。从过去高度强调自给到现在首提适度进口,意味着国家粮食安全战略思路的重要转变,在尽量保证自给率的前提下,今后的粮食安全问题将会同时统筹国内和国际两个市场,口粮之外的粮食适度通过国际市场解决,也能在一定程度上缓解国内的土地资源压力。

除了农业和民生这两大传统任务外,产能过剩和地方债将成为明年经济工作的重中之重。这两大难题都是中国旧增长模式的产物,对于高调改革的新一届政府,只有越早摆脱旧模式的负面影响,方能早日步入新增长模式的道路,如果未来数年内的中央经济工作会议不再出现产能过剩和地方债等类似的年度任务,也就意味着中国经济开始告别旧增长模式。

今年的中央经济工作会议首次将防控债务风险列为年度任务,会议提出“着力防控债务风险。要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务”。今年7月底,审计署开始大规模重审地方债,目前审计已经基本结束,审计结果随时有可能向外界公布。此次中央经济工作会议首次将防控地方债风险列入年度工作任务,可以想见审计结果并不乐观。

对于如何化解地方债风险,中央经济工作会议提出了一些具体思路,其中既有技术性手段,比如“加强源头规范,把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理,严格政府举债程序”,也不乏追责机制,比如“明确责任落实,省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任”。同时还要求地方政府从思想上纠正不正确的政绩导向。但除此之外,化解地方债更紧迫的可能还在于理顺中央和地方的财权事权关系,如果地方政府没有稳定的税收来源,同时又承担过多的事权,地方债就难以从源头上彻底根除。在现有分税制的基础上,如何重新合理分配中央和地方的财权事权已是当务之急,中央政府适度上收部分事权,地方政府确立稳定的地方主体税,将是未来财税体系改革的重点。

中国的地方债背后隐藏着房地产和银行两大经济支柱,地方政府以土地作为担保品向银行获取巨额贷款,一旦房地产市场出现下跌,土地担保品随之缩水,就会引发银行要求追加甚至拍卖土地担保品的行为,其连锁反应有可能引发中国经济的系统性风险。新一届政府上任后,一直慎谈房地产调控,一方面是因为开始转变调控思路,侧重市场化的长效机制,另一方面,也不排除有来自地方债风险因素的考量。对于中国经济而言,地方债具有“牵一发而动全身”的重大影响,在这样的背景下,防控地方债风险被列入明年经济工作的重要内容,也就毫不令人意外。

除了防控地方债风险,化解产能过剩将是明年中国经济的另外一项重要任务。产能过剩是中国经济的顽疾,不过真正被列入年度经济任务始于去年,今年年度六大任务中,产能过剩仅次于农业问题位居第二,由此也可见化解产能过剩的急迫性。

最近几年,由于中国和海外市场的经济增速同时放缓,内需和外需的消化能力均有所减弱,而各个地方政府出于税收和就业等因素的考虑,依然过度鼓励发展重复产能,以钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃和船舶等为代表的行业陷入严重产能过剩的困境中,多年来不仅没有缓解,过剩矛盾反而越积越深。本届经济工作会议再次将产能过剩列入年度工作任务,但是估计短期内也难解过剩顽疾,如果产能过剩的矛盾迟迟不能化解,有限的资源被大量浪费在低效产能上,也会拖累中国经济向新增长模式转型的步伐。

明年的另外两大任务是“积极促进区域协调发展”和“不断提高对外开放水平”。区域协调发展虽然在往年的经济工作会议上也有所提及,但单独作为年度任务还是近年来首次,这既是缩小地区差距的努力,也是从中西部地区挖掘更多增长潜力的尝试,从而打造中国经济的雁型增长结构。与促进区域协调发展一样,提高对外开放水平也是首次单独作为年度经济任务出现。去年我国进出口增长未达目标,今年前10个月进出口也只有7.6%的增长,实现全年目标依然困难重重,在这样的背景下,提高对外开放水平上升至年度经济任务。值得注意的是,经济会议提出了“推进丝绸之路经济带建设,建设21世纪海上丝绸之路”,在欧美发达经济体和新兴市场先后疲软之后,拓展多元化的贸易伙伴已是迫在眉睫。

与去年经济工作会议相比,今年还有一大变化就是没有提及城镇化。去年曾经将城镇化列入年度第四大任务,今年不仅没有列入任务之列,会议全文也只字未提,这一微妙变化一度引发诸多猜测。新一届政府上任以来,城镇化一直被视为中国经济最重要的话题,但是新型城镇化究竟如何推进,一直存在较大争议。去年的中央经济工作会议将城镇化列入年度工作任务,提出“积极稳妥推进城镇化,着力提高城镇化质量。城镇化是我国现代化建设的历史任务,也是扩大内需的最大潜力所在”。但是今年的中央经济工作会议对于城镇化只字未提,多少有些出人意料。

在今年的中央经济工作会议召开期间,首次同时召开了全国城镇化工作会议,中央经济工作会议结束后,城镇化会议的内容也逐渐公开,外界对于城镇化的疑惑也随之得解。会议再次确认了城镇化对于中国经济社会的重要意义,为外界对城镇化的猜疑画上了句号,同时也再次明确了城镇化主要是人的城镇化,进城农民的市民化,预计以中小城市为主的户籍改革将会很快展开。

会议提出了推进城镇化的主要任务,包括推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地利用效率、建立多元可持续的资金保障机制等,以及城镇化的一些纲要性思路。对于此前市场争议较多的城镇化资金如何解决,如何平衡大城市和中小城镇的发展,如何避免出现大规模的城市贫民窟等等,城镇化会议做出了一些较为宏观的回应,更多细节预计会在正在修改制定中的《国家新型城镇化规划》中体现出来。

本届中央经济工作会议并没有提及城镇化,而是单独以城镇化工作会议的形式体现,这种变化或许在于,中央经济工作会议只是年度经济指导,而城镇化则是一项需要长期推进的工作,因此不适宜列入短期工作任务之中。

 

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