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临潼开发:如何破解融资难题(上)

2013-12-10 09:40 作者:吴琪来源:三联生活周刊
曲江团队开发城市的操盘经验,加上临潼的旅游资源,成为临潼开发项目的重大亮点。不过在2010年中央清理地方融资平台后,单纯的政府信用变得薄弱。由此,政府与基金团队的合作,开创了中国下一步城市开发的新融资模式。政府和市场的两股力量,在不断互相约束,激发出新的创意。

意外的政府信用危机

“资金谈判过程中的磨合,比想象中艰难很多啊!”41岁的毋文利是个言谈温和的人,或许是曾经长年做财务工作的原因,他谈话时声调平稳,听不出情绪的起伏。“要想把顶层设计落实到具体层面,问题很多啊!”毋文利又有些腼腆地笑笑,两手交叉在一起,他搓了搓手掌心。作为临潼国家度假区管委会副主任,毋文利负责资金融通和产业规划、品牌引进等工作。提起从2009年夏天开始的筹备工作,毋文利觉得内心最艰难的时刻是2010和2011年,如果他拿不到大笔融资,已经开工的临潼项目就可能成为无米之炊。

即将落成的西安悦榕庄温泉酒店效果图

这种焦心的感觉,与2009年曲江管委会和临潼区签订合作“婚约”时的乐观氛围,完全不同。
2009年12月,曲江新区管委会与临潼区政府签下合作协议时,谁也不认为资金会是个问题。西安这时借助开发区模式,在主城区周围做了散点状开发,西安高新技术产业开发区、经济技术开发区、国际港务区、航天产业基地等成为西安“变胖变壮”的一种重要方式。曲江新区管委会属于开发区模式里的“高富帅”,因为开发了大唐芙蓉园、大雁塔北广场、大明宫国家遗址公园、大唐不夜城等项目,成为西安城市发展的一个品牌,将历史文化资源和商业融合得很好。如今,西安市每年1亿人次的游客里,有40%到曲江来游玩,也就是说,曲江新区每年接待4000万游客。

曲江新区的GDP占到西安全市GDP的10%,“西安一个公务员拿的100元工资里,有10元来自曲江”。因此,不仅西安市内的一些区域希望与曲江团队合作,陕北的一些县也盯上了曲江,希望他们把成功开发的模式带过去。

曲江模式擅长在城市讲故事,通过修复开发历史文化景点,带动附近区域升值,从中获得土地收益,这些收益再成为去开发另一个区域的启动资金。按照曲江管委会的计划,他们拿出15亿元资金,抽调力量组建临潼管委会,让临潼管委会再去融通资金。这种思路用他们自己的话说是,“父亲给了儿子启动资金,教会了儿子做事的方式,接下来就要靠儿子施展拳脚了”。

临潼与曲江合作的这片区域,因为兵马俑和华清池,给予了曲江团队“讲故事”的最好素材。这时西安有着城市扩容的急迫需求,市政府提出了“东拓西进、南融北跨”的发展格局。随着2009年国务院《关中——天水经济区规划》的规划出台,西安被定位为国际化大都市,西安与市区之外的临潼的合作,从各方面看都十分乐观。

可是在2010年开春后,曲江团队的这种乐观情绪,却突然受到了打击——国家关于地方融资平台的态度,来了个180度的大转弯。2009年初,4万亿投资计划出台,国家发文支持地方政府建立融资平台,鼓励各银行给地方政府放贷。毋文利记得:“那时候各家商业银行与我们频繁互动,只要有项目,基本都能通过,银行授信规模达到历史最高。”所以,2009年曲江新区与临潼区合作时,正是地方融资环境最宽松时候,资金在当时看来一点不成问题。这时候金融机构求着地方政府贷款,政府的主动权非常大,银行的融资成本在6%~7%,对政府来说是个很划算的买卖。

临潼度假区管委会副主任毋文利

“前边的钱来得特别容易,这样很容易滋生各级地方政府的乐观情绪,认为钱永远都好拿。但政策突然没有征兆地停了,不少项目就停滞不前。”2010年央行、银监会等机构在各个银行派驻检查小组,禁止银行再向地方融资平台贷款。毋文利于是很难再敲开银行原本敞着的门了。“银行的人忙于应付上头的各种检查,无暇接待我们,更别提‘顶风’给我们贷款了。”

国开行陕西分行行长黄俊向本刊说起与地方政府的合作,她觉得,在合作初期,银行会一再强调银行的规则。“2002年国开行推行信用建设,这是一个曲折而漫长的过程,地方政府开始学习与金融机构打交道,而不是之前那样,只去找财政要钱。地方政府的大项目建设需要大额资金支持,由于财政实力有限,政府需要到银行大手笔融资。到银行融资,政府就要在金融机构构建信用,在当时,这只有两个可行的渠道:土地价值和融资平台。”而黄俊说,她见到地方政府的官员,会说:“很多地方政府的人一开始不会跟金融人说话。我告诉他们:我们姓银不姓金,是银行不是金库,和银行打交道,就要按银行的规则办事,要有借有还。”

对于地方政府曾经广泛借助的土地财政和融资平台,黄俊认为有一定的必然性。“银行贷款需要信用结构,如果地方政府仅仅靠财政,根本不可能完成跨越式的发展。所以,地方政府只有把土地的价值合理利用起来,才能在金融机构那里获得更大信用。国开行搭建了城市开发的投融资平台,土地财政为地方政府的融资获得了很大信用,对撬动地方信用的初始杠杆至关重要。只不过这种模式后来在某些地方被过度使用,甚至是滥用了。”

2009年黄俊是刚到国开行陕西分行上任,她回忆说:“那时各个商业银行的竞争变得很不规范,融资平台成为各家商业银行争抢的香饽饽,承接了大量的银行贷款,这其中有些贷款的审批条件、约束机制和信用结构出现了弱化,地方政府因此得以批量上项目,后来所说的‘平台的恶’,也正是那时候开始的。”

黄俊认为,不应该把地方融资平台妖魔化,其实只要一头管住地方政府负债的上限,一头管住地方财政的预算,这个平台还是能发挥很大的积极作用。“国开行有一套制度安排,对融资平台贷款有刚性约束和联合监督机制,因此可以在长期内推动平台的规范发展。”

但当时大多数商业银行都没这个意识,一时间大家都关了门。曲江管委会只有去寻找其他融资渠道。没想到,拿着临潼项目去寻找市场资金时,评级却比较低,这种回复令他们有些泄气。时任曲江新区管委会副主任兼临潼度假区管委会主任的李元说,资本是个链条,一花开带来百花开,如果没有大资金进入,临潼本身的资源就盘活不了。虽然兵马俑和华清池名声在外,但是理性的市场投资者不只看悬在门外的两朵花,还要掀开临潼的家底调查清楚。可是别说外来投资者了,李元说,他自己在真实了解临潼的家底后,也有些受刺激:“山区里有些人家是不通公路的,他们在家里楼顶上能看到西安的三环线,能看到世博园,却连走出门都困难。我之前从不知道,距离西安这么近的地方,有这么穷的人家!”

临潼度假区区域内,平原所占的比重并不多。台地和山地在一般投资者看来,平原的土地出让价值相对高,台地和山地进行基础建设的成本高,回报却低,临潼到底有没有作为城市开发的价值?

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