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与国企博弈

2013-12-04 10:58 作者:谢九来源:三联生活周刊
此次“三中全会”关于国有企业的改革措施中,最具体的一条是:“划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提到30%,更多用于保障和改善民生。”

改革进入深水区,成败与否很大程度上取决于和现有利益集团的博弈,作为中国最具代表性的利益集团之一,国有企业在“三中全会”之后如何改革,无疑将成为最引人关注的焦点。

“三中全会”首先肯定了国企的重要性,强调“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济,坚持公有制主体地位,发挥国有经济主导作用,不断增强国有经济活力、控制力、影响力”。这段论述无疑是国有企业改革的基石,在此基础上推进改革,剥离国企不合理的利益格局,遭遇的压力和阻力也会相对较小。

此次“三中全会”关于国有企业的改革措施中,最具体的一条是:“划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提到30%,更多用于保障和改善民生。”

从名义上来说,由于国有企业属于国家所有,其收益应该归全民共享,但在过去相当长时间内,我国的国有企业除了缴纳税收之外,其收益并没有上缴,国有企业名义上为全民所有,但收益并没有为全民所享,很多国有企业通过垄断收益自肥,使得国企不仅无法在民众中获得认同感,反而成为人们多年来口诛笔伐的负面典型。2007年起我国开始实施《国有资本经营预算制度》,央企开始陆续上缴收益,历经调整之后,目前烟草行业上缴20%,资源类企业上缴15%,竞争类企业上缴10%,军工科研类企业上缴5%。

此次“三中全会”要求国有资本收益到2020年上缴30%,被普遍视为此次国企改革的最大亮点,不过具体如何操作,还是存在很大的弹性空间。第一是因为不同的国企类型上缴比率各不相同,资源类、一般竞争类、烟草类等差别很大,30%的上缴比例究竟是针对哪一类国企,其实并没有明示。第二,国有企业即使提高上缴比例,在实际操作中也存在大比例返还的可能性,这有可能使得收益上缴最终只是沦为表面形式。从现有国企收益上缴情况来看,90%的上缴收益最终都通过各种补贴和技术改造等形式返还给企业,如果将来仍然维持这种现状,上缴的国企收益最终不是用于民生,那么上缴比例提高再多,也没有太大的实际意义。

今年2月份,我国正式出台收入分配改革方案,这份改革方案在历时8年博弈之后,在上届政府的最后任期内艰难面世,其中“提及适当提高中央企业国有资本收益上缴比例,‘十二五’期间在现有比例上再提高5个百分点左右”。这在当时被很多人视为比例太低,此次“三中全会”的目标是到2020年提高到30%,应该说和年初的改革方案相比还是有较大幅度的提高。不过和一些市场人士所期待的50%的上缴比例相比,仍有不小的差距,如果30%的上缴比例是针对一般竞争类企业(现在上缴比例为10%),上缴的收益最终能够投向民生而不是回流国企,那么30%的上缴比例仍然可算一大进步,毕竟一蹴而就的改革并不现实。

国企改革的另外一大焦点就在于如何破除垄断。“三中全会”最具突破性的提法是“使市场在资源配置中起决定性作用”,表面上看,这是重新界定市场和政府的边界,减少政府对于经济活动的干预程度,但从更深层次来看,也是吹响了打破国企垄断地位的号角,如果不能打破国企的垄断地位,引入足够的市场竞争,使市场在资源配置中起决定性作用的提法就将沦为空谈。

“公报”重新强调了国有资本的主要经营范围:“国有资本投资运营要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。”这基本上还是延续了此前的表述,并没有太多新意。对于具体如何破除国企垄断,“三中全会”并没有过多提及细节。不过从现实情况来看,我国很多垄断行业在政策上已经对民间资本开放,2005和2010年,我国先后有新、旧“36条文件”鼓励民间资本发展,今年5月,国资委还发布文件鼓励民间资本参与国企改制重组。从政策层面来看,很多垄断行业看似已经开放,但在现实生活中,民间资本进入传统的垄断行业,往往遭遇很多所谓的玻璃门和弹簧门,垄断坚冰依然难破。比如金融行业一向是国有资本垄断的重镇,近年来也在政策上向民间资本逐渐开放,但在现实中民间资本进入金融行业依然困难重重,去年的温州金改一度被外界寄予厚望,但时至今日也并没有取得实质性进展。此次“三中全会”提出了“允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”,再次对打破金融垄断给予了政策支持,但最终效果如何,取决于具体执行部门打破现实玻璃门的能力,国企垄断坚冰如何破除,只是简单给予开放政策显然无法达到目的。

在我国大多数垄断行业已经在政策上开放之后,只有石油、铁路和电信等不多的行业依然保持着高度的国有资本垄断格局,这些传统领域是否会在“三中全会”后迎来拆分改革,也将是检验改革力度的试金石。“三中全会”公报表示:“国有资本继续控股经营的自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化,进一步破除各种形式的行政垄断。”

积极发展混合所有制经济在“三中全会”中被放到了很醒目的位置,成为国企改革的重要组成部分,混合所有制经济并非新鲜事物,但“三中全会”显著提升了其重要性。“三中全会”主张“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体”。

如果说传统的打破国企垄断的方式是市场开放,混合所有制经济则可以理解成国有企业的股权开放,民间资本通过参股的方式进入国有企业,相当于一种曲线的打破垄断,与此同时,国有企业引入民间资本的灵活经营机制之后,也有利于提高国企的经营效益。国资委研究中心主任楚序平近日表示,到2020年我国绝大部分国有企业将实现股权多元化,除少数特殊领域外大部分国有企业发展成为混合所有制企业。如果以此来看,未来数年内混合所有制将是国企领域的重大变革,国有企业和民营资本将变成“你中有我,我中有你”的格局,而不是目前泾渭分明的两大阵营。

不过,混合所有制是否真的能轰轰烈烈发展起来,也还有待时间验证。发展混合所有制经济,应该主要是市场选择而不是行政拉郎配,尤其在“三中全会”强调市场的决定性作用之后。对于国有企业而言,是否愿意开放股权的主动选择权在国企本身,如果是拥有超额垄断收益的国企,预计很少有主动开放股权的意愿,那些愿意引进民营资本的,估计也多是经营不善的企业,对于民营资本而言,可能就会形成这样一种局面,看好的国企无法进入,可以进入的国企又有着较大的风险。

另外,由于大多数国有企业的规模都比较庞大,实力不强的民间资本想要进入国有企业,估计只能获得较小的股份,这就使得民间资本在国企的话语权相对有限,无法在根本上参与和影响国企的经营,也就无法实现提高国企管理水平的初衷,最终民间资本在国企只能扮演财务投资者的角色,如果进入的是效益不好的国企,最终可能连财务投资的初衷都无法实现。

“三中全会”对于国企改革还有一大突破,就是允许混合所有制经济实行企业员工持股,这将是国有企业的重大激励机制,有利于解决长期以来困扰国企的所有者缺位的难题。本世纪之初,国有企业曾经涌现过一股MBO浪潮,也就是国企管理层收购,MBO在解决国企所有者缺位的同时,也带来了很多的暗箱操作和国资流失的问题,后来终于被逐渐叫停。“三中全会”提出员工持股的激励机制,MBO的前车之鉴也不得不防。

 

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