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“经济北约”将改变什么(2)

2013-12-02 14:10 作者:徐菁菁来源:三联生活周刊 2013年第48期
11月中旬,欧盟和美国就大西洋贸易和投资伙伴关系(TTIP)进行了第二轮谈判,在2014年末达成最终协议是双方共同认可的目标。将TTIP繁复的谈判,理解为美国重新控制全球贸易规则的一个程序,或许更准确。

抛弃“多哈”?

构建美国和欧洲自由贸易区并不是一个新想法。1990年11月,美国和欧共体双方发表《跨大西洋宣言》,提出构建跨大西洋贸易伙伴关系的构想。1998年,欧盟贸易委会发表题为“新跨大西洋市场”公报,呼吁欧美间进行“经济整合”,2010年前实现欧美间完全取消工业制成品关税、创建双边服务贸易免税区等具体目标。

但欧洲和美国在政治经济上的利益差别始终阻碍着双方对设想进行实质性地推进。1996年,克林顿签署了《赫尔姆斯-伯顿法》,单方面对同古巴有经贸关系的外国人和外国公司实行惩罚与制裁,遭到了欧洲国家的强烈反对。欧盟坚持要将解决这一分歧作为推进经济合作的“先决条件”。双方互不让步。同时,在欧盟内部,法国认为,建立“欧美共同市场”将损害法国通讯、农业和“知识创造”产业,“会将对美协调置于欧洲内部协调之上”;荷兰认为,“新跨大西洋市场未纳入农产品,不利于推动欧盟共同农业政策改革”;德国、比利时等国对也并不积极。

目前的TTIP谈判源自2011年11月成立的美国欧盟就业与增长高级工作组。该工作组在2013年2月初发布了最终工作报告,建议双方领导人以达成一项全面的贸易与投资协定为目标,尽快启动相关程序开始谈判。很快,美欧相继在2月12日和2月13日宣布启动谈判。

11月11日,欧盟和美国就全球最大自由贸易协定TTIP举行第二轮谈判。图为欧盟谈判代表柏塞罗(右)与美国助理贸易代表姆兰尼在布鲁塞尔欧盟委员会总部会面

欧美贸易合作突然进入快车道并非因为双方的经济分歧已经消失。荷兰国际关系研究会研究院皮特·范汉姆指出:“尽管过去也存在过同样的合作提议,但现在大西洋两岸都有一种迫切感:这似乎是最后的机会了。如果没有这种氛围,TTIP毫无疑问会像过去的诸多提议一样被官僚主义和机构障碍阻拦下来。这种急迫感主要来自焦虑和对未来的不确定。美国单边主义的时代已经过去了,欧洲经济持续蹒跚,而中国不仅在经济上,也在政治和军事上崛起。在西方,‘必须做点什么’的念头已经成为共识,盖过了保守主义和外交上的繁文缛节。”

“必须做点什么”的结论是,美国和欧洲要在世界贸易组织(以下简称为WTO)之外搭建新的贸易平台。用美国华盛顿的经济战略研究所所长克莱德·普雷斯托维茨的话说:如果占世界国内生产总值一半的两个经济体达成了自由贸易协定,而其他国家被排除在外,那么,世界贸易组织还能发挥什么作用?

作为全球自由贸易的最大推动者,美国一直视WTO为最重要的贸易平台。那么,它为何要另起炉灶?

2001年11月,WTO在卡塔尔首都多哈的第四次部长级会议上通过了《多哈宣言》,决定启动首轮多边贸易谈判,重新修订世界贸易的规则,这被称为“多哈回合”。根据宣言,该轮谈判最迟应该于2005年1月1日前结束。但12年过去了,多哈回合依然处于僵局之中。2011年1月,美国驻WTO大使庞克主动安排了同媒体见面,高调指责中国、印度和巴西三个最大的新兴经济体不愿在多哈回合谈判中承担相应义务,从而阻碍了谈判取得进展。反过来新兴发展中国家则指责美国在2008年推倒已基本达成的协议,单方面提高要价,要求中国、印度、巴西开放更大的市场。

发达国家和发展中国家在诸多议题上各执一词。农业是最棘手的问题,发展中国家要求大幅度削减农业补贴,实现全球农产品的贸易公平。但作为全球最大的农产品出口国,2002年,美国决定未来6年内将农产品补贴增加67%,增加补贴金额高达1900亿美元。2008年美国通过的《2008年食品、保育及能源法案》涵盖了2008~2012财政年度美国联邦农业补贴以及相关计划中的大部分内容,授权农业补贴金额高达2900亿美元。“美国的农业部门尽管只占出口额的2%,但却是非常巨大的政治力量。在美国的50个州中有30个州以农业为主。因此在美国国会中,农业利益集团的力量十分强大。除非美国能够得到关税或者其他贸易壁垒方面的补偿,削减农业补贴在政治上是不可能。”德国贝塔斯曼基金会北美分会项目主任泰森·贝克说。

作为最大服务业出口国,美国是WTO倡导服务贸易自由化最积极的国家,但在发展中国家看来,美国对其国内市场开放却采取十分严格的保护措施,在金融领域通过监管条款设置投资壁垒,在专业服务领域通过制定较高的服务标准来设置障碍。当欧盟和美国在谈判中要求发展中国家在开放工业产品方面做出更大让步,发展中国家则认为美欧理应考虑发展中国家的权益和立场,率先做出让步。

对于美国来说,多哈的僵局是它在1947年力促建立关税和贸易总协定以来,在全球多边贸易体系中遭遇的最大困难。1998年,首任WTO总干事鲁杰罗在美国布鲁金斯学会主办的纪念全球贸易体系50周年的活动上曾说:“(全球)贸易体系在过去50年中始终如一的(特征)就是美国的领导地位。”世界最大的进出口规模决定了美国在国际贸易谈判中占据第一把交椅。在多边贸易体系的谈判中,美国有能力去影响其他主要的贸易伙伴,说服它们接受美国的主张。反过来,如果在哪个议题得不到美国的同意,即使其他国家取得了一致的共识也没有实际意义。

1947年的《关税及贸易总协定》规定“经协商一致”原则。这在过去的谈判进程中一直行之有效,主要是因为谈判主要角色是美国和欧盟。1986年开启的乌拉圭回合谈判的成败实际取决于美国与欧盟之间的谈判是否成功。1992年的美欧双方在就农业谈判达成了协议,乌拉圭回合也就最终铺平了成功的道路。当时,许多发展中国家并没有参与谈判。它们自身经济发展水平还很低,发达国家的市场准入对它们并没有实际意义,因而它们也无法对发达国家提出要求。

《经济学家》杂志这样描述WTO的固有权力体系:美国把WTO成员国分成了四类。第一类是资源输出国,主要是一些非洲和拉美国家,而美国通过国际期货市场决定其交易价格。第二类是包含中国在内的所谓新兴经济体,扮演了全球日用品和较低技术含量产品供应者的角色。第三类是所谓的发达国家,生产第二类国家所不能生产的“高科技产品”,或者提供核心配件给第二类国家组装。而位于食物链顶端的,只有美国,通过控制全球金融市场和期货定价权及全球初级产品来获取巨额利润。《经济学家》指出:这个框架的成立基于两个前提条件,一个是美元的强势地位,另一个是资源输出国和“新兴经济体”太弱小,没有话语权和主导自己命运的能力。

但最近10年国际经济贸易格局已经发生了重大改变。根据联合国贸易和发展会议的最新数据,发展中国家出口占世界的比例从2001年的31.1%上升到2012年的44.4%,而发达国家从66.4%下降到50.9%。发展中国家进口占世界的比例从2001年的28.5%上升到2012年的41.4%,而发达国家则从69.7%下滑到55.2%。2003年“坎昆会议”期间,美欧联手提交了农业谈判的方案,遭到了20国集团的强烈反对,这是发展中国家第一次在多边贸易谈判中以集体的力量抗衡大国。

在发达国家看来,发展中国家乘了WTO的东风,已经在进出口市场上对它们构成了竞争和挑战。中国出口额在2007年超过美国,稳居世界第一出口大国的位置,其进口在过去的10年间与美国的差距也在不断缩小。更重要的是,新兴市场国家的出口还在从底端产品向上游发展。美国制造业联盟高级研究员厄内斯特·普雷格指出:美中两国的出口中,制造业所占比例分别是75%和95%。美国制造业的全球贸易赤字从2009年的3260亿美元上涨到了2012年的4980亿美元,涨幅53%;同时,中国的制造业盈余则从4220亿美元涨到了7550亿美元,涨幅79%。在高科技领域,中国在2009年的出口已经比美国高出31%,在2012年,则要高出62%,这一差距依然在扩大。

在WTO的体制下,贸易伙伴们热切地希望自己的商品涌入美国市场,当它们的行动受阻时,它们就使用WTO的争端解决机制发起挑战。在1995到2000年美国进出口发展迅速的时期,美国向WTO提出的上诉远远多于发展中和最不发达的成员国。从2001年始,美国被诉的次数开始增多。至2012年9月17日为止,争端解决机构共接收到450个案子,其中有222个案子与美国有关,绝大多数来自发展中国家。哈佛大学肯尼迪学院教授罗布特·劳伦斯在其文章《美国与WTO争端解决机制》中指出,大量投诉美国的案子的涌入增加了美国对WTO的怨恨,削弱了美国成为战后保护国际贸易体系的角色的诚意,以至于怀疑多边贸易体系强行执行规则的正当性和合法性。

奥巴马政府上台后提出要在WTO多哈回合贸易谈判中“纠正不平衡”,提出“简单地降低和消除关税并不就意味是一个成功的贸易政策”,要重整谈判优先次序,将在未来签署的贸易协议中纳入更为严格的劳工和环境问题内容。这颠覆了发展中国家预期的议程,直击它们在国际竞争中的软肋,自然是难以被接受的。瑞士洛桑国际管理学院国际政治经济学教授让·皮埃尔·莱曼评价说:“在传统的利益格局受到冲击的情况下,发达国家的保守势力最终做出了宁愿使谈判破裂也不愿意进行改变的决定。”

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