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保护好产权是核心

2013-11-07 09:40 作者:吴琪来源:三联生活周刊
十八届三中全会将会出台什么样的开放与改革措施?与其猜测,不如重新审视土地、劳动力和资本三要素及其基本权益,如此方可在中国发展大脉络里见到具体问题。

 

冯兴元

农地入市流转

三联生活周刊:舆论对即将召开的十八届三中全会寄予了较高的期望,将之与历史上对中国改革开放有决定意义的会议相比。眼下的中国不再拥有十分廉价的劳动力,国企规模庞大却效率低下,私企活力不足,过去促使我们经济快速增长的很多因素发生了变化。我们该怎样判断十八届三中全会可能带来的变化?

冯兴元:我认为舆论对十八届三中全会推进的改革,在经济方面维持在一个高涨的水平。总理李克强的改革思路一直很明确。一方面正如几月前《经济学人》杂志文章所言,总体上推行“不救援、去杠杆、不刺激”的政策。我觉得他是把改革、开放和搞活三者结合了起来,真正想调整经济结构。这和我们之前奉行的凯恩斯主义不一样,我认为凯恩斯主义把经济规律简单化了,经济一遇上问题,就想到大量增加公共投资,刺激了了“三国”经济的强势扩张,那就是中央国企、地方国企和国家基础建设工程这三大块经济,推动了“国进民退”,延误了产业结构调整,也大力推动了地方债台高筑和地方债务危机的积累。

目前我国的债务维持在一个很高的水平,到2012年底,我们中央债务加上地方债务占GDP的90%,企业债务占GDP的120%,两者相加有210%。日本在2015年债务率将达到250%,是非常畸形的,但是其透明度高,而且冤有头,债有主,债务责任明确。我们目前的债务水平也很高。但我国的透明度低,地方领导人举了债可以转嫁还债责任。债台高筑到一定高度,会通过对建筑企业赖账,拖欠银行贷款等形式搞坏政府信用市场,同时使得财政风险朝着金融部门蔓延,累积金融风险。到一定时候,一旦出现突发事件,可能会出现地方性财政或金融危机。

但同时我们也不要过于看重某一次会议的影响,中央对于问题的认识是比较清醒的,很多方面已经出台了具有改革性质的文件。关键是这些文件能否落实,真正推动制度上的变革。中央没有贸然推进新型城镇化,表现了一种谨慎的态度。因为新型城镇化真要推动起来,涉及一系列的改革,比如政府需要将管制改为“善治”,包括地方民主的推进,目前的体制是缺乏回应性的。如果相关改革不推动,新型城镇化很容易变为旧的城镇化。

三联生活周刊:提到进一步改革,不同学者强调的重点不一样。我们面临的问题很多,你认为哪个方面的改革是最为核心的?

冯兴元:下一步深入改革主要是“释放土地、释放劳动力、资本要下乡”,而改革中最重要的,是土地、劳动力和资本三要素涉及的基本权益一定要保护好。这三大要素应该以企业家为主体来组合,因为企业家是市场竞争而出的,通过行政主导是很难实现资源高效配置的。

新一届政府提出重点发展新型城镇化,把它当作能够全面带动经济增长的点。可是真要推进城镇化,我们会发现,我们必须对很多配套制度进行根本性的变革,靠原来的小修小补是肯定不行的。而土地、劳动力和资本三个要素的高效配置,需要基于大量或复杂或简单的契约。契约达成的基础是产权明晰和产权受到保护。

三联生活周刊:我们城市的土地能够开发利用的空间已经比较小了,下一步土地的利用涉及农村集体土地的流转问题。一部分学者主张尽快放开农地的流转,让市场对农地资源进行自由配置;一部分学者担心自由交易会使我们失去对农地的根本保护,这种争论一直存在,你怎么看?

冯兴元:农村集体建设用地的入市是我们必然面临的问题。中国现在最大的纠纷是土地纠纷,2008年的十七届三中全会,曾经对农村土地的转让有比较详细的文件,但是最后因为遇到全球金融危机和决策层内部阻力没有实施。今年年初的中央一号文件提出让农地有序转让,鼓励土地向家庭农场、农业合作社等规模经营者转让,但实际行动上没有大的推动。

我们现有的方式是对土地所有者的使用权进行补偿,而不是以市场价对土地产权进行补偿,并且多数时候没有给土地出让者提供就业和社会保障。在土地一级市场上,大量土地是从农村集体手中征用的。在这一过程中,大量农民权益容易受到损害。农民本来有权选择出让或者不出让其土地使用权,但是城市政府本着公益名义对农民的土地采取强买措施,农民并无其他选择余地。

实际上在征用农地的过程中,我们面对的情况是很不一样的。一些近郊农民可以高价得到补偿,远郊农民的补偿款却很低,价格过高或过低都是不对的,应该按照市场价公开透明地进行补偿。房地产的市场公平交易价,政府把大量老百姓的钱投入到了基础设施建设,这方面的投资部分资本化到房地产当中,使得房地产升值。所以来自房地产增值的部分收益应该以税收的形式交与政府。也就是说部分收益归公。近郊收益高的,需要从其收益中扣除那部分税收,并对其提供安置;远郊的农民,即便从其被征地收入中扣除税收,但是政府补回去也许会更多,因为需要对失地农民进行适当的安置,而相对于税收收入,政府支出的这种安置成本可能是比较高的。

但是这一切的前提是按照市场价征地,市场价才是唯一合理的标准。土地征用的一个重大问题是,城市政府征用土地时对失地农民的补偿往往偏低,呈现严重的掠夺性。农民需要在征用土地时获得一个好价钱,需要存在价格信号,作为其与政府进行土地交易的基础。这种价格信号应该由市场发出,而不是根据政府的统一文件决定。

李克强曾说过,我们应该让农民参与到分享城镇化的成果当中来。我认为真正保护农民的权益,应该做到对土地产权的量化和确认,在此基础上允许农民自由出让土地。当然这里还有规划因素需要考虑。比如对农地可能会有用途限制,在这种情况下,农地需要优先出让给务农者。

三联生活周刊:在农地转让的过程中,有很多细化的问题要解决。如果只是中央简单地放开了这个口子,农地保护是不是有可能面临问题?

冯兴元:说到对于农地的使用,涉及土地规划、土地整理、土地转让等一系列工作。土地规划需要当地百姓的参与式规划,只有地方民主加上老百姓参与,才能科学地规划出土地用途。由于用途不一样,不同地块在规划前后可能差别很大,比如那些搞旅游或其他商业开发的地块会比较值钱,农业用地可能价格不高。按照美国政府的规定,如果某些地块的地价,在政府规划前后差价超过一定额度,政府会提供补贴。德国、美国为了保护农业用地,还会规定如果农地转让,本地社区务农者有优先购买权。台湾是规定大学农学专业毕业的学生有优先购买权。但是现在我们不少企业瞄准了圈农地,不是为了从农业经营中获得收益,而是表面上做一点农业的事情,拿着政府的农业补贴,实际上是等着土地升值,再想办法以其他用途转出去。企业可以投资农业,这是企业经营的自由,但是作为政府应该做好农业用地的管制,制定好规则,既有效保护农地,又能使土地资源释放出来。当然,中央政府可能对这方面特别小心,非常担忧出现这种情况,其结果就是继续强化对农业用地的管制。其实,需要落实地方民主和参与式土地规划,把规划作为一种法律,这种法律不能随着地方领导人任期即政治周期的变动而变动。在这种情况下,大可不必为担忧谁获得农地而大伤脑筋。只要监督好土地按照原有用途使用,就没有问题

现在我们确保18亿亩耕地红线的做法,是给每个县耕地保护的指标。但不符合一些地方的现实,比如北京这样的国际大都市,如果严格遵守耕地指标,是不太实际的。都市农业的景观功能、生态功能是远远高于保障供给功能的。中央规定用地指标的做法看上去很强大,实际上这种控制力是有限的。

成都在土地流转方面做了不错的尝试,让城乡建设用地增减挂钩,依靠复耕出来的土地实现土地的占补平衡。政府只要保护好了土地所有者、劳动所有者和资本所有者的权利,他们愿意选择什么样的行为,是他们的自由,人人都享有法律下的自由。

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