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签证政策背后涉及歧视吗?

2013-10-28 09:40 作者:刘敏来源:三联生活周刊
“国家的经济实力在签证上反映得很明显,想要降低签证难度,就要缩小国家地区间、不同群体间的发展差距,提高全民的素质。”

2012年12月24日,一位澳大利亚当地导游正带领游客走向悉尼歌剧院

免签待遇

三联生活周刊:他国给予中国的免签待遇,是否对所有护照都有效?

刘国福:中国免签分两种情况,一种持因公共护照,一种因私护照,这两类人群获得的免签待遇是完全不一样的。

持公务护照和因公普通护照的人群,他们的免签范围有六七十个国家,国家外交部网站上有一个清单列举。但按照这个清单,持因私普通护照享受的免签待遇就几乎为零。网上流传的一些免签国家清单,实际上是把因私护照的免签范围扩大了。

这种“因公”与“因私”的区别就是中国特色。其他国家的护照是外交护照与普通护照的区别。我们的外交、公务护照跟世界上是一致的,而我们的普通护照就被划分为因私普通护照和因公普通护照。

2002年,我国曾一度计划要取消因公普通护照。2006年的《护照法》已经不提因公普通护照和因私普通护照的区别,但在实践中还存在差异对待的情况。比如国企、事业单位的员工因为公务出国,如果不是局级、处级干部,拿的还是因公普通护照。我自己出国,因私时就拿因私普通护照,因公出国就拿因公普通护照。

公务护照,或者因公普通护照的持有者,一般都是国家公务人员,或者国有企事业单位的人员。之所以“因私”、“因公”在免签待遇上有这么大差距,是因为中国各阶层、各个人群之间的差距比较明显。

三联生活周刊:中国在什么条件下会给予其他国家免签待遇?

刘国福:我国在护照法或关于国际移民的政策、法规领域,一直是比较落后的。目前,还没有一个完善的制度,来规定对方国家达到什么标准,我会将其列为免签国家。

发达国家一般都是有明文的标准。比如美国会设定一个时段,如果在这个时段内,某国赴美人员违反签证条件的概率在一定比例之内,美国就会决定给予这个国家免签待遇。这个免签待遇也是动态的,当预期滞留率和违反签证条件的案例超过了一定的标准,免签待遇就会被取消掉。

中国没有类似的明文规定,采取一事一议、具体情况具体分析的方式。

三联生活周刊:国家之间是如何划定免签的范围?比如对于中国游客,韩国济州岛和毛里求斯都是免签的,但一个是部分区域,一个是整个国家。

刘国福:这是双方国家按照需要协商的。比如韩国想开发济州岛,这一块就对中国实行免签。中国也有类似的一些旅游特区,方便外国游客来华,比如北京、成都、珠三角有72小时过境签,海南岛要建成国际旅游岛,就有一周免签证。这是一个很常见的情况,国家的地区发展开放得不均衡,如果不能全国免签,就先开放一个地区出来。

三联生活周刊:如果一国要给予另一国免签待遇,需要经过怎样的程序?

刘国福:一般来讲,给予他国免签待遇要先由管理移民的部门提出建议。这个部门在不同国家也不一样,美国是国家安全部下属的公民及移民服务局;中国是公安部下属的出入境管理局;澳大利亚是公民和移民部;加拿大就是移民签证处。这个部门按照法律规定,提出准备为某个国家免签,然后由外交部门与目标国家进行双边的外交谈判,签订互免签证的协议。如果是正式代表国家签署的双边协议,通常是外交部从中协调,由立法部门来批准生效。或者这个协约也可能是政府之前签署的一种备忘录。

另外也有在一个大协议下面列入相关条文的情况。比如中国公民去某个旅游目的地国家,就可以享受团体签证免签待遇。这就不是一个单独的免签协议,可能是与国家间谈判旅游目的地协议时所包括的内容之一。这个条文也可能是国家旅游局去谈判的结果。

三联生活周刊:按照我国既有的互免签证协定,我国多是与什么样的国家实行签证互免?

刘国福:中国最早是跟东欧一些社会主义国家互免签证,比如第一个就是1956年与阿尔巴尼亚的互免协定。此外就是经济来往密切、经济发展水平相近的国家。但这种“互免”都是为因公护照而开放,因私护照基本没有。

 

从济州岛的城山日出峰俯瞰全岛风光

免签不是平等关系

三联生活周刊:对于协议国双方而言,免签的政策是不是一种平等的关系?也就是说,免签一定是互相给予的待遇?

刘国福:绝对不是,这是一个经常被提到的误会。免签不是双向平等,而是一个单方主权问题。

简单解释,就是每个国家都有自己的边境,是否让外国人进来,完全是由自己主权决定。对方也是一样。我国给美国公民72小时的过境免签,但不意味着美国也要开放同样的过境签。这是由各自国家政府分别决定的。

所以,免签待遇是可以单方给予的。这中间不要抱有民族情绪。作为一个发展中国家,我们给予其他国家免签待遇,是在创造方便的条件,吸引他国人员来华旅游投资,对我们有好处。而发达国家则未必有这种需求。

三联生活周刊:所以,就签证政策而言,不存在对中国公民的歧视问题?

刘国福:是的。我们不能因为有些国家的签证政策苛刻而拖沓,就认为这些国家的签证政策是对中国公民的歧视。国际移民法理论和签证实践也不支持这种观点。签证是一国公民进入别国必须履行的法律手续,是各国出入境管理制度的核心内容之一,也是国家主权在出入境管理中的具体体现。各国没有法律义务接受或者允许外国人进入本国领土。

也就是说,一个国家没有国际义务将自己的签证要求与其他国家相对等。另外,规定签证的法律是一个国家的国内法律,该法律适用于所有外国人,很难做到与多个国家的法律同时对等。

三联生活周刊:在具体执行层面上,两国是否存在互动?比如我国降低外国人入境的要求,对方是否也该相应降低中国入境的门槛?

刘国福:不会的,千万不要带这种想法。标准都是单向的,如果各自的标准达到了契合,就是双向的免签,如果达不到,那就只能是单向的标准变化。

我国目前对外的签证待遇还是很优厚的,开放的区域在不断增多。而且同样申请签证,外国人申请中国签证,申请表要比我国国民所填的表格简单得多。不要觉得不公平,我们的发展水平确实不如人家,降低身段吸引外来人群也是必要的。

三联生活周刊:对他国的签证政策是宽松还是严格,是由哪些因素所决定的?

刘国福:东道国审批签证时,不但考虑被审批者可能给本国带来的贸易和投资机会等积极因素,还要考虑被审批者成为非法移民的可能性,以及非法移民可能给本国利益带来的负面影响。

综合考虑后,如果认为放宽签证审理不会给本国带来利益,就会收紧签证政策。必须承认,这种做法冤枉了许多签证申请人,真正的签证申请人受到了不公正的待遇,事实上成了伪造材料骗取签证者的牺牲品。但是,移民国的法律不可能放弃本国的国家利益而保护申请人的个人利益。

三联生活周刊:从全球角度看,其他国家对我国是否设置签证壁垒?

刘国福:签证是各国主权决定的行为。让谁进来,不让谁进来,对这种主权事务,其他国家是不能说三道四的。在事关贸易、本国市场这种情况下可以用签证壁垒这个词。签证对不同人群有所细分,对于“低端”人群确实会设置“壁垒”。反过来我国也是这样做的。中国不能对全世界国家都开放免签,还是主要面向发达国家。每个国家都要保护自己的利益。

每一个国家都有权利根据自己的法律规范其他国家公民入境。规范入境不仅是国家的主权行为,也是国家根据自身政治、经济、安全情况做出管理行为。所以国家规范入境的行为是可以理解的,也是必要的。

但是,入境规范必须既考虑到国家利益,又要考虑到国际贸易投资自由化的大趋势,这是一个需要平衡的问题。由于国家安全、经济利益、非法移民和法律差异等因素,签证壁垒不仅存在,而且不会消除。签证壁垒直接影响服务贸易自由化,间接影响货物贸易及投资自由化。

三联生活周刊:中国很多人感觉中国护照的待遇比较低,免签地区与国家少,造成这种状况的原因是什么?

刘国福:对某国是否给予免签待遇,依据的是“木桶理论”,即主要取决于对方国家的最底层人群的发展程度和综合素质,而不是最富裕群体的状态。

而贫富差距、经济发展不平衡是中国面临的最主要问题之一,也是短期内很难解决的问题。所以,只要中国的贫富差距不缩小,最贫困人口的生活水平不提高,中国几乎不可能扩大免签国家的范围,也不可能实现地区自由移民。

三联生活周刊:这也是发展中国家共同的困境吗?

刘国福:是的。发展中国家获得的免签待遇都比较少,就是这个原因。另一方面,免签待遇还取决于平均收入水平。比如墨西哥、菲律宾、马来西亚,他们获得的免签待遇就比中国多很多,因为尽管整体远没有中国富裕,但贫富差距比较小。

此外,中国人口基数太大。如果对中国开放免签,对开放国家的入境冲击就会很大。而菲律宾、马来西亚才多少人口?这也是为什么一些非洲小国都比中国免签国家多的主要原因。

要想提高中国签证待遇,指责其他国家是没有用的,还是要从自己身上找原因。就像之前说的,发达国家开放免签待遇是有具体的政策规范的,即减少滞留率。达到了这个规范,也就自然得到相应的待遇了。

三联生活周刊:英国政府不久前宣布,将简化中国访客赴英签证手续,部分中国旅行社办理游客赴英及其他申根国家时,可以减少投递表格数量。这是否意味着英国对中国的开放度在提高?

刘国福:英国这种简化只能是针对游客这一类人。旅游可以拉动国家经济发展,所以会有一定优惠待遇。但中国签证门槛整体上不会有太大变化。只要双方国情没有发生急剧的变动,英国对中国的签证要求在一二十年甚至更长时间内,都不会有根本性变化。等到中国的经济水平跟许多发达国家接近了,不用自己提,对方也会给你免签待遇。

三联生活周刊:即使我国现在出境游不断加温,富有人群不断扩大,但这对改善签证难的困境还是没有什么实质作用?

刘国福:这要分开看。一些国家、地区可能对我国特殊人群、特殊目的的签证状况有所改善。比如对旅游、教育人群会有所松动,这有利于拉动其自身经济发展。或者对一些经济发展水平较高的地区逐渐宽松。但从国家整体来看,几乎不能乐观。没有再经过几十年的发展,目前收入水平最低的人群很难达到一定的经济水平和教育水平。标准达不到,签证政策就不会有变化。

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