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重审地方债

2013-08-12 10:59 作者:谢九来源:三联生活周刊 2013年第32期
地方债务规模的扩大,一定程度上也体现了中央和地方政府之间财权和事权不匹配的矛盾。

7月28日,国家审计署网站上出现一条极其简短的消息:“近日,根据国务院要求,审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。”这条30字左右的新闻,让地方债问题再次成为人们关注的焦点。

此次国家审计署对地方债进行审计,其中耐人寻味之处在于,就在去年底到今年2月份,审计署曾经对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了审计,审计结果在6月份刚刚公布。此时距离上次公布审计结果还不到两个月时间,国务院就要求再次进行大规模审计,一方面让外界意识到当前地方债问题的严重性,同时也让人联想起6月份的“钱荒”风波。新一届政府上任后,对于中国经济累积下来的两大潜在风险——影子银行和地方债,都先后给予一定程度的曝光并加以警示,既摸清历史遗留风险到底有多大,又可以控制风险继续扩张蔓延。

中国的地方债规模到底有多大一直是一个谜题。近年来中国对地方债务有过两次审计,一是去年底至今年初对36个地方政府的审计,涉及15个省、3个直辖市本级及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区,算是一场中等规模的审计。再上一次是2011年对31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市本级及所属市县三级地方政府的债务情况进行的全面审计。根据2011年那场大规模审计的结果,截至2010年底,全国地方政府性债务余额10.7万亿元。

随着中央政府主导的4万亿刺激计划逐渐淡出,地方政府在近年来开始成为大规模刺激政策的主力,各种地方版本的“4万亿投资计划”层出不穷,所以,最近几年地方政府债务的大规模膨胀可以想象。但是到底扩张到何种程度并没有一个准确的数据,按照今年6月份公布的审计结果,36个地方政府本级政府性债务余额相比2010年增长12.94%,这一结果显然大大低于人们的想象和预期,由于这场审计的对象并不全面,因此也无法对地方债的整体水平做出判断,今年4月份,前财政部长项怀诚曾经估算中国地方政府的债务应该超过20万亿元。

在审计署宣布对地方政府债务进行审计的前10天,美国底特律宣布正式申请破产,中国虽然不会出现底特律式的破产,但是很多地方政府的财政状况其实已经处于风雨飘摇之中,在债务重压之下,有些城市只能借新还旧,有些城市则已经债务逾期。按照审计署今年6月公布的结果,由于偿债能力不足,一些省会城市只能通过举借新债偿还旧债,5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%,最高的达38.01%;14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元,其中两个省会城市本级逾期债务率超过10%,最高为16.36%。著名的鄂尔多斯,在长期被冠以“鬼城”之后,近期又被贴上了“债城”的标签,由于债务负担远远超过财政能力,政府不得不向企业借款发放公务员工资,维系政府机构的正常运转,某种意义上看,其实已经处于破产的边缘。

地方债的真正风险还不在于使得某个城市沦落至破产的地步,而是其中蕴含的牵一发而动全身的冲击力,一旦出现偿债风险,将会对中国经济带来巨大的连锁冲击。目前地方政府债务的将近80%来自银行贷款,而其中大部分贷款又都是以土地作为抵押,如果出现大规模违约现象,银行就可以行使抵押权拍卖土地,土地价格下降将迅速波及到房地产市场,考虑到房地产在当前中国经济的体量,中国经济所受冲击也就不难想象。

那么,地方政府的偿债能力到底如何?在地方政府的偿债资金来源中,土地出让收入是最重要的保证,但这种偿债能力是建立在房地产市场持续上涨的基础之上,否则土地出让收入就难以获得持续保障。随着中国房地产市场开始出现两极分化,有些地方政府的土地出让收入已经变得并不可靠。根据审计署今年6月份公布的数据,部分地方以土地出让收入为偿债来源的债务余额增长,但土地出让收入增幅下降,偿债压力加大。2012年底,4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元,占这些地区政府负有偿还责任债务余额的54.64%,而上述地区2012年土地出让收入比2010年减少135.08亿元,降低2.83%,扣除成本性支出和按国家规定提取的各项收入后的可支配土地出让收入减少179.56亿元,降低8.82%。这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元,为当年可支配土地出让收入的1.25倍。从中不难看出依靠土地出让收入的脆弱性所在。

在中国经济增速放缓的背景下,政府税收增速也开始大幅下滑,地方政府的偿债能力也因此受到影响。财政部的数据显示,上半年全国税收总收入同比增长7.9%,比去年同期回落1.9个百分点,和过去动辄20%甚至30%以上的高增长已是天壤之别。由此也就形成一个悖论,地方经济增速越是下滑,地方政府希望通过刺激政策来拉动经济增长的愿望越强烈,但是实现的能力也就越弱,最终导致债务违约风险的概率就越大。

对于通过大规模举债拉动经济增长的地方政府,最理想的模式当然是投资的项目自身能够有造血功能,通过项目本身的现金流来实现财务平衡。但是随着有利可图的项目越来越少,更多的项目只是解决了短期的增长和就业问题,后续运营根本无法实现盈利,反而给地方政府带来更大的包袱。审计署2011年的审计结果表明,在6000多家地方融资平台公司中,有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。审计署今年6月公布的数据显示,2012年底,36个地方政府本级的223家融资平台公司中,有151家当年收入不足以偿还当年到期债务本息,有37家2012年度出现亏损。随着中国经济增速在未来逐年放缓,地方融资平台公司的盈利能力将面临更严峻的考验。

此次国务院再次启动对地方债的审计工作,一方面是为了摸清地方债的真实现状,更主要的原因还是要化解地方债的潜在风险。

我国地方债的存在由来已久,但是真正积累成为潜在风险,还是从2008年金融危机之后。4万亿计划出台后,地方政府为了配合刺激政策,债务规模开始大幅扩张,审计署的数据显示,地方政府的债务余额在2009年大幅增长了62%,由此开始,地方债开始进入高速扩张期。随着4万亿刺激计划到期,加之各种负面效应开始显露,中央政府开始谨慎对待大规模投资刺激计划,将重心转移到经济结构调整上。但是对地方政府而言,GDP增长仍然事关政绩考核,所以在中央政府逐渐淡出大规模投资后,地方政府开始筹划各自的投资蓝图,各种版本的地方投资计划层出不穷,地方债由此进入第二个高峰期。由于地方债和金融系统以及房地产市场高度相关,一旦爆发大规模违约风险,很有可能迅速波及经济全局。而从更长期来看,在中央政府谋划经济转型之际,地方政府大肆举债,仍然走在投资拉动增长的老路上,在很大程度上抵消了中央政府转型的努力,某种意义上看,地方政府举债投资的热情越高,中国经济转型的阻力也就越大。

不过,将地方债务规模的膨胀全部归咎于地方政府的投资冲动也多少有失公允,地方债务规模的扩大,一定程度上也体现了中央和地方政府之间财权和事权不匹配的矛盾。在我国的分税制体系下,大部分财政收入归中央所有,但地方政府承担的事权却并未成比例减少,很多民生支出最终都需要地方政府来解决,被业界戏称为“中央点菜,地方买单”。虽然中央政府每年拿出大量资金对地方政府转移支付,但转移支付的资金有严格的专款专用的限制,地方政府并不能随意使用,所以地方政府的很多支出,最终不得不通过债务来解决,从地方债的支出看,除了用于拉动经济增长之外,也有相当部分用于民生支出。

从“十七大”到“十八大”报告,都先后提出了“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”,但实际上进展甚微,此次国务院重审地方债,或许也是推进改革的一次契机。新任财政部长楼继伟在今年7月份的中美战略对话中提出,中国将从四个方向进行财税改革,其中第一点就是调整中央和地方政府的支出责任。

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