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城镇化,“农民进城”背后的利益再分配

2013-03-13 11:27 作者:贾冬婷来源:三联生活周刊
“城镇化要拉动内需,最大的现实是必须要触及2亿多农民工、7000万城市流动人口的身份转换问题,他们是否能享受到与城市居民同等的公共服务。”

 

李铁

——专访国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任 李铁

起点:2亿农民工和7000万流动人口

三联生活周刊:“十八大”以来,城镇化被视为扩大内需的最大潜力。这一潜能如何才能有效释放?

李铁:我们目前的城镇化率是52.6%,这是指进入城市的人口,但若按户籍人口来计算只有35%,之间17%的差额,是2亿多农民工,还有7000万城镇间流动人口。这2亿多农民工实现了就业转换而没有实现身份转换,他们的消费倾向由城市到农村,把钱寄回家乡建房子,宁愿这些房子长期闲置。如果这些农民真正意义上进城,消费全部转化为在就业地的消费,对长期经济的拉动是显而易见的。

这一次的中央经济工作会议已经提出了,推动农民工市民化是新型城镇化的核心。现实问题是能不能做到。事实上,“城镇化”拉动内需不是一个新药方了,它在相隔十几年两次进入中央决议都源于国际金融危机。1996年的亚洲金融危机,我国外贸出口遇到了较大的压力,经济学界“增加内需”的呼声导致了城镇化政策坚冰的突破。我们在2000年给中央起草的一个小城镇发展的报告中,提出了城镇化对我们国家国民经济发展的作用,特别提到拉动内需。由此,在“十六大”报告里,第一次把城镇化问题写进党的决议中,而且把“繁荣农村经济,加快推进城镇化进程”作为重要内容的标题,可见当时对这一问题的重视。当2008年国际金融危机来临时,还是拉动内需的原因,城镇化的呼声又一次高涨起来。但这期间的十几年,作为城镇化发展的最大障碍,户籍制度的改革进展艰难。2001年国务院转发的公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见,尽管已经明确要放开县级市以下城镇农民进城落户的限制,实际的效果是仅仅放开了当地农民进入小城镇落户的限制,而对于外来的农村人口的进城落户仍然采取严格的限制措施。前年开始,国务院办公厅的一个文件也已经明确了地级市以下户口全部放开,问题是这个放开没有强行要求。地方是不会愿意改革的,有些地方提出了居住证制度,要求满足了多少积分条件才可以办理户口,实际上就是设定新的门槛,延缓改革的期限。

三联生活周刊:但在现实中,似乎一提城镇化就是城市建设的信号,“农民进城”被有意无意地忽视了。

李铁:这么多年,我最强烈的感受,就是几乎所有的地方政府都认为城镇化是城市建设,是投资上项目。这是基于政绩、基于地方GDP增长的非常现实的认定。而一些学者则认为,城镇化就是现代化,在他们看来,他们所长久居住的城市应该向发达国家看齐,解决所谓的生态问题、宜居问题、低碳问题等等。实际上城镇化很简单,农村人口进入城市,一定是一个低素质、低端就业、低收入人口进入的过程,恰恰和现在城市管理者的城市发展理念产生冲突。这些城市管理者的理念和城市户籍人口的利益结合在一起,使得我们的城镇化政策成了空中楼阁,无法在现实中操作。

在长久以来限制人口自由迁徙的制度作用下,我国土地城镇化增长速度明显快于人口城镇化增长速度。2亿农民工和7000万流动人口虽然在计算城镇化率时被统计进去,但他们在城市还没有享受到同等的公共福利,有些学者认为,这部分人口只能算半城市化的人口。如果依旧忽视农民进城这一核心问题,浮光掠影地走过去以建设为目标的城镇化道路,很可能导致又一轮投资热,而没带来人口转移的实际效益,刺激内需的目标也很难实现。

三联生活周刊:这一城乡二元利益结构是如何形成的?

李铁:国际上的城市化进程,是农村人口自由向城市迁徙的过程。西方国家的经验,是把城市化进程中可能产生的社会矛盾,放到城市里来解决。而中国在实行城乡二元的户籍管理体制以来,习惯于把矛盾分散到农村去解决。这种城乡二元分割体制已经固化了城乡现有的各种体制关系,也成为未来推进城镇化的体制障碍。

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