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法治政府

2013-02-22 15:58 作者:李伟来源:三联生活周刊
法治政府所掌握的资源可以很多,但这些资源主要应该用于促进社会的公平正义、用于保证人民的基本福祉、维护市场的良好秩序,而不是用于其他方面。

“法治”的英文是“ruleo flaw”,意思是制定良好的法律,全社会共同遵守。但英文中并无“法治政府”的概念。因为社会全体成员中,最应该遵守法律的就是政府。在一个良性发展的社会中,政府是首要而天然的守法者。

但由于政府是公权力的拥有者,占有最多的社会资源,拥有强大的动员能力。将公权力关进笼子并非是一件容易的事。

2004年,国务院《全面推进依法行政实施纲要》首次提出法治政府的概念。“十七大”报告把法治政府建设取得新成效,放到“实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求”中,并提出了更加明确、具体的要求。在今年的“十八大”中,进一步明确了2020年全面建成小康社会的目标,其中就包括“法治政府基本建成”。

法治政府是人类社会几千年文明发展的重要成果,它的对立面是人治政府。法治政府要求一切行政活动只能在法律的规范和制约下进行,防止行政权力的扩张和滥用,要实现和保障公民、法人和其他组织的合法权益。

在政府与法律的关系上,法律至上,政府活动只能在法律之内而不能在法律之外,只能在法律之下而不能在法律之上。在政府与公民的关系而言,公民为重,政府只能实现和保障公民合法权益,而不能违背和侵犯公民权益。所以,作为法治政府,首先是要求政府守法,而非仅要求公民守法。

法治政府是建设法治国家最重要的环节。只有法治政府建立起来,建设法治国家的目标才有可能实现。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》中,确定法治政府建设期是10年。也就是说,按照这个时间表,距离完成目标也只有两年了。在小康社会的诸多奋斗目标中,作为政治与民主改革的指向——法治政府——提出最早,也可能先于其他领域而实现。

2010年,在全国依法行政工作会议上,温家宝总理指出:“推进依法行政,建设法治政府是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化,是我们国家政治体制改革迈出的重要一步,具有划时代的意义。”这意味着,依法行政不仅仅是行政机关工作方式、工作内容的一种变化,更是中国共产党治国理念的革命性变化,也是政治体制改革的一个重要组成部分。

建设法治政府的核心,就在于真正把“法治精神”作为政治信仰,尊为社会柱石。而所谓“法治精神”,即法律的至高无上,法比天大。具体而言,即宪法法律具有最高的权威;法律面前人人平等;一切组织和个人都必须在法律范围内活动;法律在全民中普及;有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

公权力必须守法。强调依法治国、依法行政,其背后是法治信仰的树立。作为信仰的法治精神,强调的就是普遍规则得到共同遵循——没有例外、没有特权、没有法律范围以外的行为。这是一个国家推进政治改革、迈向政治文明的重要方向。只有政府的权力被法律约束了、被法律规范了,国家法治才有希望和保障。

法治政府,首先是一个有限有为的政府,有明确的权力边界。法治政府的权力是有限的,它能够按要求提供公共产品,履行好公共服务、社会管理、市场监管和经济调节的职能。权力的有限性,体现在行政机关本身职权的有限性。即政府只能在法律赋予的职权范围内行使权力,不能超越法律授权。这也就是“职权法定”的原则。一旦政府突破了法定范围,就要承担相应责任,不是越权无效就是无权限。

法治政府是透明、廉洁的政府。这不仅可以提高政府的工作效率,也可以减少、预防腐败。在法治政府的框架下,任何公民、企业法人、组织都享有法定的知情权。透明廉洁的政府能够做到信息公开,更好地保护公众的基本权利,尤其是知情权,进而接受公众的全面监督。

法治政府应该也是诚信负责的政府。政府自然应该讲诚信,但实际执行中却非常困难。因为行政机关所有行为都代表国家,而国家法律法规会发生修改、废止,政策也会进行调整。客观情况发生变化,为了公共利益,政府有时不得不改变和撤回一些决定,需要做一些政策调整,而这时便会给当事人造成一定的利益损失。这就需要政府负责任地、诚实守信地承担责任,以维系政策的可持续性。

法治政府还是便民高效的服务型政府。早在“十七大”报告就明确提出,政府行政管理体制改革的目标,就是建设成为服务型政府。所谓服务型政府,即政府的存在是为社会提供公共产品、公共服务。如政府必须维护社会秩序,政府必须提供医疗、教育、卫生、社会、环境保障;政府必须维护经济市场秩序。此外,政府的行为必须规范、高效率,而且必须方便公众。所以,服务型政府一定是法治政府,这两者在某种意义上是重合的。

政府是重要的决策机关,每一项决策都深刻影响到公共生活与公共利益。决策不当不仅会造成巨大的社会浪费,也会影响众多公民的正常生活。然而,很长时期内,政府的决策缺少法律的规范和约束。行政决策法治化是未来中国法治,特别是法治政府建设的一个重要任务。按照国务院《关于加强法治政府建设的意见》的要求,政府决策必须履行五项程序,包括公众参与、专家论证、合法性审查、风险评估以及集体讨论。在任何重大决策中都必须履行这五项程序。

目前社会反映最强烈的,则是决策脱离公众参与,或者说公众参与不足。这在重大项目立项与环保领域尤为突出。在我们当今时代,公民自身的权利意识与参与意识已前所未有地提高,这与公民参与制度的落后形成了鲜明反差,这也带来了制度革新的压力。

忽视公众意见而贸然出台政策,就有可能受到公众抵制。政府对于公众参与,应不抱消极态度,不流于形式。既然政策、项目审批与公众权利相关,就应该听取公众与专家的意见,公开风险评估,并进行严格的合法性审查。一个法治政府,在其决策过程中必须更积极地保障公众参与,允许不同利益主体的对话、博弈。

在经济转型时期,法治政府的有限性对于经济发展也有重要意义。在市场中,法治政府需要更准确地限制权力,更清晰地明确其责任。

中国的经济体制改革是“后发式”的变革之路,中国市场经济体制的建立,在相当长一段时期内将不能离开政府的“主导”作用。这种格局,使中国的市场经济法治建设逐渐陷入复杂的局面。一方面,市场经济的成熟与健康发展,需要运用法律手段有效地制约和限制政府的权力;另一方面,中国市场经济本身的发育又很难离开政府“主导”及其行政力量的扶持。

更为重要的是,中国市场经济的起步,是以计划经济体制自我改良为出发点;而市场经济建设的目的在于提高生产力与人民生活水平,在于增强国家的综合国力,这更需要准确的政府角色的法治定位,以实现政府在市场经济中的职能转换。

法治政府所掌握的资源可以很多,但这些资源主要应该用于促进社会的公平正义、用于保证人民的基本福祉、维护市场的良好秩序,而不是用于其他方面。

在这个意义上,政府的“大”与“小”并非衡量政府价值的标准。中国政府改革的方向,无关“大”“小”,而是能否真正从“人治政府”走向“法治政府”。

(部分材料由实习生韩康帮助整理)

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