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异地高考:公平诉求与规则设计(2)

2013-01-10 13:28 作者:魏一平(实习记者:韩康)来源:三联生活周刊
对于北京这样的大城市来说,表面上看是户籍族群与非户籍族群对城市资源的争夺,其背后却受制于教育资源配置不均、高校招生体制的历史遗留、社会管理的严重滞后,以及有限的城市资源承载能力。从这个意义上,异地高考不过是近20年中国人口大规模流动和区域不均衡发展带来的一系列挑战的集中爆发。面对这样的挑战,公平诉求固然重要,探讨规则的设计则更具现实意义。

户口,不止户口

让我们暂时先放下热火朝天的争辩,回到异地高考问题本身,为什么其矛盾如此激烈?难道仅仅一个放开户籍限制就能解决吗?

其实,早在2007年前后,就有学者开始关注异地高考问题。改革开放后,随着城市化进程加快,我国从上世纪90年代中后期,出现了人口大流动和大迁徙。据粗略统计,1995年是8000万人,到了2007年达到1.5亿人,现在则突破了2亿人。教育部国家教育发展研究中心体制改革研究室主任王烽告诉本刊记者,刚开始面对流动人口,政府的公共服务并没有随之转向,仍然以流出地为主,不鼓励进城务工人员带孩子出来上学。后来,社会管理的思维开始逐步从管控转向服务,2003年,明确了在义务教育阶段,随迁子女就学应该“以流入地为主、以公办学校为主”(即“两为主”政策)。现在,这部分跟随父母来到城市接受义务教育的孩子开始面临升学考试问题。

以北京为例,因为对高考有严格的户籍限制,超过90%的随迁子女在中考时就陆续都回到了户籍所在地,但也有少部分以借读等各种方式留在北京继续上高中。按照杜国旺的粗略估算,这部分涉及2013年高考的学生大概有4000多人。其实,如果仅仅是争取一个参加考试的机会,并不是一件多么难办的事情,但问题就在于,考试之后还要面临录取,他们面对的或许是世界上设计最复杂纷乱的选拔考试。

首先,从考试本身来说。1978年,即恢复高考后的第二年,实行全国统一一张试卷,但由于各地区基础教育发展水平不均衡,这种大一统的做法看似公平,实际上对那些落后地区来说并不公平。1985年上海最先开始自主命题,2002年北京开始自主命题;2003年,随着高中新课程改革的进展,教育部正式决定实行分省命题,到现在,分省命题的省份达到16个。一场高考,全国有十几套不同的试卷,其背后对应的是数十套不同的课程教学。

其次,再来说录取机制。据王烽介绍,改革开放以前,全国高校实行统一招生的制度。1985年开始,国家逐步将生源计划编制权交给各部门或学校。上世纪90年代高校的合并、划转、共建,打破了原来条块分割的管理体制,形成了中央和省级政府两级办学、两级管理,以省为主的管理体制,在这样的历史演变中,高校慢慢形成了一套约定俗成的生源计划制定规则。比如,对部属高校来说,由于历史上“北、上、广”等大城市的教育水平较高,加之共建因素,录取的学生较多。而对于省市属高校来说,由于办学经费主要来自地方,一般录取的户籍学生能占到2/3。

按照现行的录取机制,根据不同的高校属性,每年由相应的教育行政部门下达当年的招生计划,高校在各省招生名额的分配主要有高校决定,主管部门发展宏观调控。举个例子,2012年高考,北京市本科一批的理科分数线是477分,而山东省则要582分,相差105分。表面看,天壤之差,但分数线是由本省和外省高校分配到该省的录取名额决定的。更具参考价值的是录取率,一项针对中国高等教育录取的地域差异调查显示,高考录取率排在前列的除了“北、上、广、津”等发达地区,还有西藏、青海、宁夏、新疆等少数民族偏远地区,而排名靠后的则是河南、山东、河北、四川等人口大省。

小杜所在的高中,在北京并不算特别知名,但他告诉本刊记者,班里40多个同学百分之百都能考上大学,其中70%以上能够上重点大学。虽然已经是高三,但小杜所在的学校并没有设晚自习,业余活动只减少了一部分。对比他那位已经回到四川就读的同学,每个班级都挤满了七八十个学生,从早晨6点起床到晚上22点宿舍熄灯,一个月才能休息一个周末,可到头来,能够考上大学的也不过只有十几个人。

人们往往会以上述现象来佐证高考录取中的不公平,却忽视了高等教育自身的属性。北京教育科学研究院教育发展研究中心主任桑锦龙告诉本刊记者,依照教育界的共识,义务教育是由政府必须提供的基本公共服务,而高中和大学则属于非基本公共服务。“在价值取向上,政府追求的是公平,而高校更多追求的是卓越,它要选取最好的学生,不能单纯从分数线来判断生源的好坏。”

阿庆告诉本刊记者,北京的高考录取率(包括普通高校和高职等)为80%左右,一类本科录取率大概在23%左右,听上去要比其他省市高出不少,安徽、河南等省都只有11%左右。但这背后,北京现有90所高校,其中部属高校36所,市属高校54所,后者承担了超过80%的录取生源。而反观人口接近1亿的河南,部属高校只有5所,省属高校也只有29所。

由此不难看出,异地高考,所涉及的不仅是户口和考试,还有不均衡的教育资源配置,和几十年积累所形成的犬牙交错的高校录取机制。据王烽介绍,当前完全实行全国一张卷并不现实,下一步的高考改革,应该逐步把考试的任务交给专业考试机构,打破地域限制;将评价和录取的权力交给高校,高校首先根据综合评价标准而不是考生的省份自主决定录取。除此之外,政府宏观调控,制定向农村、向高等教育资源稀缺省份倾斜的政策。但他同时也表示,如果将招生权下放,如何有效保障公平与公正,将是一个更为复杂的制度设计。

教育公平的现实基础

户籍与教育体制改革是一个复杂而漫长的工程,但异地高考的解决又迫在眉睫,不可能等到户籍与教育体制改革完成后再进行。所以,为异地高考设定一定的门槛便成为各地的选择。从追求教育公平的角度来说,逐步放开异地高考已经不存在争议,存在争议的是这个门槛如何设定。北京教委坦承,要有效平衡京籍学生和非京籍学生的升学利益,难度很大。对于像北京这样的人口流入重地来讲,门槛设计主要参考了两个现实基础——城市承载能力与教育资源的供需情况。

在北京市出台的过渡期方案中,提出其长期目标是建立一套以常住人口为主的社会公共服务体系,改变原有的以户籍人口为主的社会服务体系。按照2011年末的统计,全市常住人口总量为2018.6万人,已经远远超过了2004年制定的《北京市城市总体规划方案》中所规定的“争取到2020年控制人口在1800万内”的标准。这其中,非户籍人口为742.2万人,而且还保持着年均10%的增速。

庞大的人口规模让北京变得日益臃肿,与之相对应的却是日渐紧缺的土地、水资源和环境。在北京市教委牵头组织的一次异地高考政策专家研讨会上,来自北京社科院的副研究员姚兵提供了这样一组令人触目惊心的数据:北京人均水资源占有量逐年降低,从2001年的139.7立方米下降到2010年的124.3立方米,大大低于国际公认的人均1000立方米的缺水警戒线,成为我国最缺水的大城市之一。目前,首都功能核心区人口密度高达2.2万人/平方公里。根据《北京城市总体规划(2004~2020)》,理论上平原地区仅剩余338平方公里建设用地空间。2010年,全市污水排放总量已达14.1651亿立方米,地表水和地下水水质呈恶化趋势,北京市固体废物以年均3%的速度增加,从2004到2010年,生活垃圾产生量从495.5万吨增长到634.9万吨。现在,北京市机动车保有量已经突破500万辆,公共交通长期超负荷运转,地铁客运量已从2005年的6.8亿人次/年增加到2011年的21.9亿人次/年,9条线路的高峰小时满载率超过100%。

城市承载力就像一个大水池,如果持续不断地注水,就会面临溃坝的风险。从这个层面上说,异地高考政策是一个调节阀。

直接相关的另一个现实基础便是北京的教育资源的供需情况。在方案制订期间,桑锦龙参加了几次北京教委组织的专家研讨会,据他向本刊介绍,北京方案制订过程中,最难的是如何把握存量与增量的关系。最近几年来,北京的学龄人口波动较大,且规律难寻,例如,北京的高考学生在2006年达到12.4万人的高峰后,逐年下降,到去年只有7.2万人。相应地,高中阶段教育资源出现了一定的富余,但这并不意味着完全可以放开招生,因为同样是从2006年左右,北京迎来了一波户籍出生高峰,从7.9万增加到2011年的12万。“教育是连贯的,这意味着未来几年北京的小学、初中、高中会依次迎来生源高峰。”桑锦龙说。按照北京教委的测算,由于随迁子女高峰期与本市户籍学龄人口高峰期叠加,到2014年,全市小学一年级入学人口将由目前10万人左右剧增到18万人左右,小学在校生总量将由目前的68万人左右增加到84万人左右。

与教育的需求方相对应,教育资源供给则偏紧张。2010年,北京开始实施“学前教育三年行动计划”,力争到2013年增加7.5万个学位。2012年开始,北京又开始实施“中小学建设三年行动计划”,力争到2014年建设200所中小学,新增16万个学位。桑锦龙进一步分析说:“放到社会主义初级阶段的基本国情大背景下看,在有限的财力之下,政府还是要把主要力量投放到基础教育上,高中和高等教育在很长时间内仍然是紧缺资源。”

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