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地方版“4万亿”将启

2012-08-15 16:04 作者:谢九来源:三联生活周刊
在存量债务高企、增量债务受控的背景下,地方政府如何开展大规模经济刺激活动还是一个谜题。

 

中国经济增速下滑之际,中央政府并没有急于推出大规模刺激计划,现阶段的稳增长之举仍以预调微调为主。相比之下,地方政府的表现更为积极和激进,在各省市GDP快速下滑的背景下,很多地方政府已经开始各显神通,地方主导的稳增长措施陆续面世。

7月中下旬至今,多个地方政府密集推出了各自的经济刺激计划。7月20日,宁波市出台《关于推进工业经济稳增长调结构促转型的若干意见》;7月23日,南京市出台《关于进一步扩大内需,拉动消费的若干意见》。尤为引人注目的是长沙市,7月25日,长沙市精心策划包装了195个项目向全球金融机构发出投融资邀请,其中包括“四十”个重大项目和155个一般项目,总投资额高达8292亿元,其中“四十”个重大项目总投资3748亿元,包括“十大片区建设项目”、“十大基础设施”项目、“十大中心镇(小城市)”项目和“十大产业项目”。一个省会城市的投资项目就高达8000多亿元,长沙市此举被外界视为地方版的“4万亿”计划,如果长沙市的模式被其他地方效仿,此轮地方政府主导的稳增长规模将超出人们的想象。根据有关报道,贵州省的稳增长方案更为惊人,《贵州省生态文化旅游发展规划》将从2382个项目筛选出总额3万亿元左右的重点投资项目,初步提出规划10个国家级重大项目、50个省级重大项目和200个省级重点项目。

地方政府在近期纷纷推出刺激计划并非偶然,在刚刚过去的7月份,地方政府陆续披露了各自省份的上半年经济数据,31个省、市、自治区的GDP增速无一例外地放缓。由于经济发达程度和发展模式的差异,不同省份又各自面临不同的烦恼。经济最为发达的几大省市,比如北京、上海、广东和浙江等,经济增速在31个省市中处于垫底位置,上半年的GDP均在8%以下。而一些经济欠发达的地区,虽然绝对GDP依然保持了很高的增长,在31个省市中处于领先位置,但增幅放缓程度却大大高于发达省市。比如西藏今年上半年的GDP实现了11.3%的增长,但是相比去年同期16.5%的增速却是大幅放缓。内蒙古在上半年实现了12%的增长,相比去年15%的增长同样大幅下滑。而反观GDP垫底的省市,经济放缓的程度却最为轻微,比如北京市,上半年GDP增速虽然只有7.2%,但相比去年同期8%的增长降幅最小。

由于不同省市间面临的烦恼各不相同,决定了不同地区刺激经济的政策将不会是一个模式,北京和上海等地的经济主要以服务业为主,经济增长已经具有较高的质量,虽然绝对增速在全国垫底,但是减慢的速度已经明显放缓,对于大规模经济刺激活动并没有太强的需求,而且刺激效果可能也并不会太理想。相比之下,中西部以制造业为主的省份,对于经济增速的弹性较大,对于推出大规模投资刺激计划的预期也较高,而东南一些出口型省份,则会偏重一些中小企业的扶持。

从目前各地方政府已经推出的稳增长措施来看,的确在一定程度上体现出来差异性。宁波市根据自身经济特点,将稳增长的重点集中在工业经济尤其是小微企业上,该市发布的《关于推进工业经济稳增长调结构促转型的若干意见》,重点集中于为小微企业减负、增强投资规模、优化产业结构以及加强科技创新,应该说还是具有一定的针对性。南京市的稳增长措施集中于扩大内需,该市发布的《关于进一步扩大内需,拉动消费的若干意见》,主要就投资拉动、房地产消费、汽车消费、旅游休闲消费、文化体育娱乐消费、教育消费、健康消费、会展消费、节假日和新型方式消费以及绿色消费等十个方面,提出了30条具体意见。

尽管地方政府的救市模式各有侧重,但无一例外都有一个相同点,那就是强调了投资的重要性。宁波市在《关于推进工业经济稳增长调结构促转型的若干意见》中指出,要加快推进重大工业项目建设,对投资额20亿元以上的重大工业项目和3亿元以上的战略性新兴产业项目,予以单独考核和表彰;对前期推进快、开工条件好的重大工业项目、市统筹工业用地指标予以重点保障和倾斜等等。南京市的稳增长虽然名义上是“拉动消费”,但首要强调的仍然是积极发挥投资对拉动内需的作用,要求加快推进基础设施项目建设,尽快启动一批事关全局、带动性强的重大项目。一定程度上,地方政府在近期纷纷推出救市措施,而且无一例外地青睐投资模式也是无奈之举。随着国际和国内经济形势持续恶化,地方省市的经济增速出现快速下滑,很多地方试图重回房地产救市的老路,尝试对房地产调控松绑,但在众多地方政府试探中央调控底线后,最终均被叫停,在失去房地产支柱之后,地方政府不得已转向投资稳增长的道路。

地方版的“4万亿”和中央版的“4万亿”相比,更容易造成产能过剩的矛盾。中央版的“4万亿”计划能够在全国范围内统筹考虑行业的供求状况,即便如此,最终也无法完全避免造成产能过剩,而地方版的“4万亿”大多优先考虑本地区的市场状况,这样更容易和其他地区形成冲突,最终带来更严重的产能过剩。

对于地方政府的投资冲动,除了潜在的产能过剩之外,更现实的压力在于资金来源。由于经济增速放缓等因素,从全国到地方的财政收入增速明显放缓,今年上半年,全国财政收入6.3795万亿元,同比增长12.2%,增幅同比回落19个百分点,其中,中央财政收入同比增长10%,增幅同比回落17个百分点,地方本级收入同比增长14.4%,增幅同比回落21.5个百分点。地方政府的另外一大收入来源是土地出让金,由于房地产市场疲软带来土地成交额下降,今年上半年,地方政府性基金本级收入1.3666万亿元,下降23.3%,其中国有土地使用权出让收入1.143万亿元,同比下降27.5%。在财政收入和土地收入双双放缓的背景下,地方政府的投资资金来源显然需要另辟蹊径。以长沙市为例,该市2011年的财政收入为668亿元,土地出让金约为220多亿元,如果仅仅依靠自有资金,显然无法支撑该市8000多亿元的投资项目计划。

上一轮“4万亿”经济刺激计划过后,地方政府的债务水平急剧上升,一度被视为中国经济最大的隐患之一。按照审计署当年的审计结果,2010年,地方政府性债务余额共计超过10.7万亿元人民币,尤其是云南路投在去年的违约事件,让地方债的风险开始浮出水面。不过,随着中央政府对地方政府债务的存量和增量进行了较好控制,以及对部分到期债务进行展期技术性处理,地方债的违约风险并未大规模爆发。2011年,地方政府的新增债务仅3亿元,其中新举债2.1536万亿元,偿债2.1533万亿元。不过,这并不意味着地方债的风险已经就此消失,未来几年仍然是地方债的偿债高峰期,从银行的角度看,对地方债务平台的贷款也不可能无限期展期,对地方政府而言,过去债务的存量问题尚未得到解决,现在再重新启动新一轮举债恐怕并不容易。

虽然上一轮地方债务风险并没有在实际上造成太大冲击,但中央对于地方债务的态度明显趋紧。我国《预算法》一直规定地方政府不得发债,这一规定原本有所松动,去年12月提交十一届全国人大常委会初次审议的《预算法修正案(草案一审稿)》,曾提出对地方政府债务实行限额管理。但今年6月二次审议的《预算法修正案(草案二审稿)》出现变动,从严规范了地方债务,明确规定地方政府不能举债,只有法律或国务院规定才可由国务院财政部门代地方政府发行债券。《预算法修正案(草案)》的变动,基本上体现了中央对于地方政府发债从严管理的思路。在存量债务高企、增量债务受控的背景下,地方政府如何开展大规模经济刺激活动还是一个谜题。

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