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我们的养老制度可持续吗?——专访中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文(2)

2012-06-28 11:40 作者:吴琪来源:三联生活周刊 2012年第26期
一次关于延迟退休年龄和养老金缺口的争论,再次深深触动了公众的神经。在尽可能广泛覆盖人群的养老保险机制里,每个群体有着不同的利益诉求。而我们检测一项公共政策是否合理,正是要看不同群体是否在其中获得公平的待遇,制度是否给人提供了稳定合理的预期。面对制度显现的缺陷,我们是否可以问一个看似很不“专业”的问题:我们的养老制度可持续吗?

三联生活周刊:作为个人,我怎么能感受到国家的养老保险这样庞大的体系是否健康运行,有没有损害我的利益呢?

郑秉文:首先得弄清楚我国的养老保险制度。1992~1997年,中国正式建立了统账结合的基本养老保险制度。我们在进行养老保险制度设计的时候,世界上主要有现收现付制和基金累积制两种类型。现收现付制是指以同一个时期正在工作的一代人的缴费,来支付已经退休的一代人的养老金的保险财务模式。比如张三、李四正在工作,他们缴纳的养老保险直接由政府支付给了退休的王五。

基金积累制是国家强制实施的个人养老储蓄制度,通过建立个人账户,企业和个人缴费全部进入个人账户,退休待遇水平完全取决于账户基金的积累额,账户基金可以进行投资。也就是说,张三和李四的账户是分开的,他们缴纳的养老保险在个人账户里,账户可以因为投资得到保值增值。张三、李四退休时领取的是自己工作时积累的养老金。

我们当时看到两种制度各有好处,所以各拿了一部分简单拼凑在一起,叫作统账结合。该模式目的在于将社会互济与自我保障两方面的优势结合起来,这一制度设计的初衷,将公平和效率结合起来,是对中国传统的中庸之道思想的一次尝试。在我们现在的养老保险制度里,每一代人在缴费时,同时供养自己和父辈。具体到我们的缴费率来说,个人工资的8%放到自己的养老账户上,企业缴费的20%被政府用来统一支付给退休一代养老。但是在实际操作中,我们的个人账户是空账,这部分钱也被政府用来支付给退休的一代了,因为20%的单位缴费不够用的,所以实际上我们目前的养老制度整体看是现收现付制的,不是严格的、典型的部分积累制。

其实在现收现付的体系下,缴费的个人无需知道自己的钱去哪里了。只要当你退休时,国家能够让你拿到设定的养老金,这个体系就可以持续下去了。就好比你借给朋友一万块钱,约定好一年后归还。如果朋友到期能够还你钱,这一年中他具体怎么花钱赚钱,就没有必要告知你。但是如果种种迹象表明,这个朋友要向海外转移资产了,他要“跑路”了,他的信用出问题了,那么你才会担心能不能拿回借款。一般个体不太容易意识到整个养老体制是否出了问题。但是每个人有个最简单的判断:在同一个制度里每个人应该是平等的,而且这个制度应该能够长期有效地持续下去。奥巴马和他的秘书、或是白宫的花匠在美国的养老保险制度里是平等的,我们做到了吗?

我们的养老制度可持续吗

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文

三联生活周刊:那么对于各个养老金统筹单位来说,它要考虑的是如何能够应对当期支付。如果当期支付没有问题,至少表面上看这个制度就能够一直运转下去?

郑秉文:现在我们大多数统筹单位的办法是,比如自己管辖的养老金池子今年新增了1000人要退休,只要我当前的资金能够满足新增退休人口的需求,那这个体制就可以继续运作下去。如果只看眼前,我们当期的制度收入是大于当期的制度支出的。

但是深入研究整个养老保险体系,我们大的制度参数都不合理。养老保险涉及到三个大的参数,第一是缴费率,第二是替代率,第三是制度赡养率,对个人而言就是退休年龄。在发达国家的制度设计里,这三个参数互相咬得很死,非常精细,是一个独立的科学的体系。我们的缴费率是28%,在世界上算缴费率最高的那一类国家,替代率我前边提到了,全国平均水平是45%。可是算算我们的参数,很多地方对不上。

比如在现在全国城镇职工养老保险参保的2.8亿多人里边,退休人口是7000万,就是说三个工作人口养活一个退休人口,或说我们的制度赡养率是33%。那么按照每个参保人28%的缴费率,三个工作人口加在一起应该是84%。也就是说退休的那个人应该拿到替代率高达84%的养老金。但是按照2010年的数据,我们养老保险的全国平均替代率只有45%,而不是84%,结余还不到1000亿元,中间的这些钱去哪里了?

是制度各个很多小参数不合理造成的,现行养老制度大的参数不合理,不少小参数也是不合理的。比如每年拟定社会平均工资通常以上一年作为今年缴费的基数,北京今年的缴费基数是4672元/月,但这是去年的社会平均工资作为今年的基数,而去年使用的基数是前年的社会平均工资4201元。大家知道,中国的城镇在岗职工工资平均增长率是14%,你用去年的基数缴今年的费,无形之中费基缩小了14%。

再说到另一个小的参数,我们的费基是逐年下降的,为什么?制度没有吸引力,大家都在逃避这个制度,都想从这个制度里捞好处,谁也不想做贡献,大家都在变相地缩小费基,所以费基是逐年下降的。还有很多其他小参数,都是存在很大问题的,所以导致三个大参数碰不上。

统账结合中的中央与地方

三联生活周刊:上世纪90年代我们建立了统账结合的养老保险制度,这个制度的最初设计依照的现实条件是什么?

郑秉文:养老保险制度应该是一个设置好参数后需要严格精算的体系,比如加拿大1997年养老保险改革,通过提高费率的方式建立起一个主权养老基金,他们进行了非常严密的精算,缴费率精确到小数点后两位数,算出了制度延续50年的具体状况。但是我们当初的设计很难做到这点。

从技术上讲,统账结合的制度本身实现起来是较为困难的。统筹与个人账户之间的衔接对于管理与精算技术要求很高,更重要的是该制度达到均衡需要一个特殊的稳态环境。在中国实际运行中,统账结合的养老保险制度更是因为配套措施不到位、各个子系统的设计缺陷而存在许多问题。其中较为严重的问题是因历史债务所导致的个人账户“空账”问题。尽管各界对于隐性负债规模意见并不统一,但是对于其成因早已达成共识,政府制度内解决“老人”、“中人”的积累部分正是空账产生的根源,现实中一代人负担不止一代人的政策取向使得制度参与者负担畸重,尽管政府在做实空账上已经取得了一定的成绩,但较之空账增加的速度与规模,做实空账仍需努力。

具体实施过程中,制度的不足慢慢显露了出来。我们当时设计的目标替代率是58.5%,也就是退休金相当于个人工资收入的58.5%。但是1997年制度刚施行时,缴费的人多,退休的人少,退休金也没有与每年社会平均工资指数挂钩,替代率一下子达到了87%。这之后替代率每年下降。由于统筹层次较低,社保基金管理分散,替代率已经下滑到50%以下,在北京等省市曾一度下降到40%。到了2004年,国家开始每年上调企业职工养老金,今年已经是连续第八年以10%的速度上调养老金。

从老百姓的角度来说,当然非常高兴国家能够以这么高的速度提高养老金。但是这实际上正是暴露了我国养老制度的缺陷,世界上没有其他国家像我们这样,靠国家体系的外部干预来大幅度调整养老金。因为养老金制度的设计是个非常精密的体系,这就好像“神九”去追赶“天宫一号”一样,所有数据在“神九”启动前就已经设置好,“神九”起飞后就自动运转了,你不会说“神九”在轨道运行后,我们发现某个地方不对,又去干预它的数据。而我们的养老金体系设计存在缺陷,所以国家才不得不采用其他手段来干预,加钱也是一种非常态的干预。再加上我国正处在快速的经济增长期,社平工资的增长幅度达到14%,在这样变动急剧的外部经济环境下,一种长久的制度才运行十来年就漏洞不断,制度内部的缺陷一下子就显了出来。

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