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官僚机构批判

2012-03-16 11:37 作者:薛巍来源:三联生活周刊 2012年第11期
美国政治科学家詹姆斯·威尔逊于3月2日去世,享年80岁。

官僚机构的威力

詹姆斯·威尔逊在1961至1987年任教于哈佛大学,36岁就当上了教授,曾被一位总统顾问誉为“美国最聪明的人”。他的学术贡献包括对美国政治、公共政策、组织与人的品格这四个方面的研究。

詹姆斯·威尔逊

詹姆斯·威尔逊

1982年3月,威尔逊与犯罪学家乔治·凯林在《大西洋月刊》上发表了二人合写的《破窗》一文。文章指出,公共秩序是一种很脆弱的东西,如果不修补第一扇被打破的窗户,不久所有的窗户都会被破坏。一扇没人修理的破窗表明没人在意,所以打破更多的窗户不需要付出任何代价。所以,警察不仅要保护个人,也要保护社区。他们写道:“犯罪统计和受害情况调查只计算个人的损失,而不计算社区的损失。就像外科医生现在认识到保健而不只是治疗的重要性一样,警察及全社会应该认识到维护社区的完整、没有破窗的重要性。”这篇文章被认为启发了新的治安策略,使纽约、洛杉矶等美国大城市避免了社会和犯罪上的灾难。破窗理论与我们的直觉一致,就像一块干净的地方,如果有人开始乱扔垃圾而无人打扫,很快它就会脏得不可收拾。但芝加哥大学法学教授伯纳德·哈考特认为,上世纪八九十年代美国大城市犯罪率下降不是由于新的政策,而是由于“快克大泛滥”,毒品降价,毒贩不再冒着生命危险贩毒。

美国耶鲁大学法学院教授彼得·舒克说:“威尔逊无疑是50年来最杰出的政治科学家。奇怪的是,他去世时对他的评价主要集中于他著名的破窗理论和他1993年出版的《道德感》,但这些著作只是他对关于政府、政治和公共政策的思考的一小部分。更重要的是他对政治行为的基本特征的开创性分析。跟他关于执法和其他政策的著作不同,这些分析是结构性的,它们可以应用于所有的公共政策和政治活动。”

威尔逊指出,政党、社交俱乐部、环境保护、公司、管制机构等所有组织都有一个核心特征:为了吸引到必需的资源来实现其目标并生存下去,它们要提高激励让人们加入并支持它们。他区分了三种类型的激励:团结(促进团结的激励)、物质的和目标性的。一个组织提供的激励既决定又限制了它的行为和能力。社区服务组织“青年联盟”提供团结激励;公司是提高物质激励;环保组织提供目标性激励,用理想吸引新成员。

《美国官僚政治:政府机构的行为及其动因》

《美国官僚政治:政府机构的行为及其动因》

威尔逊1989年出版了《美国官僚政治:政府机构的行为及其动因》一书。他在职业生涯的一开始就很关心组织在政治和政府中的作用。“政治说到底是一个动员问题:人们出于各种物质的和意识形态的动机而参与政治,不同的动机规定了不同的组织方式。”他指出,不同的机构必须使用不同的激励与任务结构。弗朗西斯·福山说:“跟许多头脑狭隘的政治科学家不同,詹姆斯·威尔逊乐于使用生命科学的新成果,将它们用于当代社会行为。威尔逊的著作中我最喜欢的、在教学中用得最多的是《美国官僚政治》。威尔逊说,人们喜欢因为管理机构的失败而指责它们,但问题更在于,公共部门本身与官僚机构的掌管者创造的激励的结构。”

威尔逊被参议员丹尼尔·帕特里克誉为“我们的韦伯”,但威尔逊在序言中说得很清楚:“马克斯·韦伯是官僚系统研究的创立者,但不加任何实质性修正便接受韦伯的观点会使读者带着错误观念去理解美国官僚机构的某些重要特征。韦伯认为官僚机构是一个自成方圆的独立体系,成为一种巨大的势力,一种常常无法抵御的势力。美国的官僚机构拥有理论上的巨大权力与这个国家的立法机关对这些机构的质询、批评和影响是不相容的。韦伯的意见的确有用,但有限度。一旦越过了这一限度,个性将比共性更重要。”

书的开头给出了公共部门不能像私人部门那样行事的三个原因。首先,公共机构不得获得收益,因此没有降低成本的动机。在财政年度结束时,公共机构如果因为高效运行而得到盈余,它不能把这些盈余分配给管理者和雇员以激励他们,相反,下一年的预算可能会被降低,因为前一年的预算给它安排了太多资金。所以财政年度结束时,公共机构突击乱花钱,所以官僚机构往往效率很低。其次,公共机构往往不被允许像私有公司那样再分配生产要素,官僚机构经常受制于保护它们的行政事务规则,或受到反对裁员的工会的支持。保护行政事务的措施防止了官僚机构成为政治资助的来源。最后,可能也是最重要的,公共机构必须追求并非它们自己选择的目标。私有公司只有一个底线,即将股东所得的回报最大化。公共机构却有着多个可能相互冲突的任务。比如,公共采购机构要根据价格和质量购置商品,但管制措施又要求它们接受小公司的竞价。邮局等机构既要收回成本,又要向偏远地区提供服务。

詹姆斯·威尔逊追求有限政府,但他明白,很多功能都需要政府去完成,政府干得好坏取决于它是怎样组织和领导的。组织得当,庞大的官僚机构还是能够完成奇迹般的任务的。他在书的结尾写道:“我们生活其中的这个国家,尽管法令戒律多得令人眼花缭乱,尽管有人锲而不舍地想用政府来整治社会,我们仍然能够随时弄到饮用水,在几秒钟里要通电话,一天之内寄达信件,一周之内办好护照。在航空母舰的甲板上,2000名19岁的小伙子准确无误地把这堪称是世界上最复杂的组织系统之一的庞然大物开动起来。能使它发生,这本身就够令人惊奇万分的了。”

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