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钓鱼岛问题的由来

2010-12-13 15:13 作者:李鸿谷 2010年第49期
顺着中国钓鱼岛属于琉球群岛这一思路,如果蒋介石当年应诺收回琉球群岛,则从源头上终结了任何争议——这当然是普通读史者的想象与扼腕叹息之处。但是,无论琉球群岛,还是钓鱼岛,是一个自然地理问题吗?当然不是。它甚至不是历史地理,按历史地理论,钓鱼岛属于中国毫无异议。为什么起波澜?我们则应回到国际政治的角度来思考这一地理问题。

2006年10月27日,日本海上保安厅一艘巡逻艇(右)阻截香港保钓船前往钓鱼岛

顺着中国钓鱼岛属于琉球群岛这一思路,如果蒋介石当年应诺收回琉球群岛,则从源头上终结了任何争议——这当然是普通读史者的想象与扼腕叹息之处。但是,无论琉球群岛,还是钓鱼岛,是一个自然地理问题吗?当然不是。它甚至不是历史地理,按历史地理论,钓鱼岛属于中国毫无异议。为什么起波澜?我们则应回到国际政治的角度来思考这一地理问题。

蒋介石的选择

罗斯福:中国对于日本北部(南部)的那些岛屿的处理有何意见?

蒋介石:阁下是否指琉球群岛而言?中国暂时不欲将琉球群岛收回,只希望中美共管,或国际共管。琉球由国际共管比较由中国管理为妥。

这是从美国外交档案与中华民国档案,由记录体转换而成最接近现场可能的对话。1943年,开罗会议,罗斯福与蒋介石讨论琉球问题——在钓鱼岛事件连绵不绝的争议与冲突过程中,研究者探根溯源,认定这一事件的源头性“失误”,是蒋介石当年没有收回琉球。

蒋介石为什么没有听从罗斯福的建议?有研究者抄回存放于美国斯坦福大学胡佛研究所、刚刚公开不久的蒋介石当年对这一事件记载的日记(1943年11月23日):

七时半应罗总统之宴,直谈到深夜十一时后告辞,尚未谈完,相约明日续谈,而今晚所谈之要旨,一、日本未来之国体问题;……三、谈领土问题,东北四省与台湾、澎湖群岛应皆归还中国。惟琉球可由国际机构委托中美共管。此由余提议,一以安美国之心;二以琉球在甲午以前已属日本;三以此区由美国共管比为我专有为妥也……

蒋介石对琉球归属的考虑,并非仓促应对。赴开罗前,他在日记里曾记录(1943年11月15日):

琉球与台湾在我国历史地位不同,而以琉球为一王国,其地位与朝鲜相等,故此次提案对于琉球问题决定不提,而暹罗独立问题乃应由我提出也。

这显然是一个完整的有因果链的历史片断。后世读史,以原始材料为介质力求进入历史现场之际,不免仍带有后人的疑惑。比如这一事件,蒋介石为什么会放弃这一机会?这是一个真实的机会吗?

以时间为轴的历史演进,因果而循,环环相扣,容不得仍在历史进化当中的读史者质疑。但那些原始材料里,仍有一些片断,犹如拉开的门缝,如果由此深入,则可让我们在一窥当事人现场逻辑的同时,理解历史逻辑。蒋介石的这个片断,正如已然透出光亮的门缝。

琉球群岛与钓鱼岛

琉球群岛,日本称为冲绳。从历史的角度看,它与钓鱼岛并无关系。

将两者联系起来并为一体,仅仅始自1953年12月25日。这一天,美国陆军少将大卫·奥格登(David A.D.Ogden)代表美国琉球民政府发布“第27号令”,即关于“琉球列岛地理界线”的布告,该布告称,“根据1951年9月8日签署的对日和约”,有必要重新指定琉球列岛的地理界线,其中第一条规定:将当时美国琉球民政府管辖的区域指定为:“包括北纬28度、东经124度40分、北纬24度、东经122度,北纬24度、东经133度,北纬27度、东经131度50分,北纬27度、东经128度18分,北纬28度、东经128度18分各点连线的区域内各岛、小岛、环形礁、岩礁及领海。”这一区域划分,中国钓鱼岛的地理位置,正在这一范围内。中国的钓鱼岛,由此“成为”琉球群岛的一部分。

这种区域划定,当然是美国琉球当局单方面对钓鱼岛列屿的非法侵占,构成了对中国领土主权的侵犯。只是回到历史现场,大卫·奥格登发布“第27号令”之后相当长时间,即使日本,亦未有基本关注——1961年4月4日由日本建设省国土地理院第8期第8号承认济(即批准书)批准出版的日本九州地方地理志的地图中,就只标注有日本南西诸岛,而根本没有所谓的“尖阁列岛”(中国称钓鱼岛)。直到1969年5月5日,日本政府也没有在钓鱼岛列屿建立任何具有“管辖形迹”或曰领土意识的标志。

琉球与钓鱼岛形成强关系,核心的年份当然是1969年。这一年5月28日,在基辛格写的备忘录里记录:尼克松同意1972年归还琉球……

一国领土之变更,尤其像归还国土这样的问题,当然是重大事件。钓鱼岛屿是否可以包含在归还日本的领土琉球群岛之内?中国的领土是否可以由美国人归还给日本?这自然不再仅仅是美国、日本两个国家间的问题了,此一事件争端遂起,延续至今。这一问题,在日本方面看来,自是当然。他们提供的“最强有力”证据,即大卫·奥格登代表琉球民政府发布的“琉球列岛地理界线”。

顺着中国钓鱼岛属于琉球群岛这一思路,如果蒋介石当年应诺收回琉球群岛,则从源头上终结了任何争议——这当然是普通读史者的想象与扼腕叹息之处。但是,无论琉球群岛,还是钓鱼岛,是一个自然地理问题吗?当然不是。它甚至不是历史地理,按历史地理论,钓鱼岛属于中国毫无异议。为什么起波澜?我们则应回到国际政治的角度来思考这一地理问题。蒋介石当年的进退与取舍,拉开门缝,进入其间,所能发现的因果与逻辑,仍非自然与历史地理,而是国际政治地理。钓鱼岛延绵不绝的争议,很直白也很戏剧地将这一系列因素,亦即领土问题的实质串联起来。只是这背后种种,未必那么容易被人知晓。这是我们思考并发现钓鱼岛关键的所在。

大国与中国

罗斯福询问蒋介石是否收回琉球,是一种真实的想法,还是一种试探?1943年7月,开罗会议之前,美国国务院提交给罗斯福对琉球的处理方案有三个选择:交予中国托管;置于国际组织管制之下;择机返还日本。显然,与蒋介石会晤前,罗斯福所持有的对琉球的基本判断与设想,相信他可能倾向于将其交还给中国。这个机会看上去很真实。

但是,蒋介石应诺接受与否,只是一个重要变量而已,决定罗斯福的选择,这并非唯一因素,更非关键因素。正在开罗会议期间——这只不过是战后国际格局划定最初步的一次会议,这个时候,美国军方对琉球的战略价值做出了重新评估,在美国参谋长联席会议(简称“参联会”)制定的JSC570/40文件里,称琉球群岛对赢得战争胜利、战后控制日本、捍卫美国安全利益以及维护该地区的稳定是非常“关键的”。稍后,美国参联会提交了更为明确的主张(JSC570/50):“北纬31度以南、九州至台湾之间的所有岛屿,全部作为战略区域实行托管统治。”1946年11月,美国政府发表声明,将琉球、小笠原群岛、原日本托管统治区域置于美国的战略托管之下,并将此方案向联合国提出。至此,琉球未来走势的格局初定。

设想即使蒋介石应诺了罗斯福,是否就会获得收回由清政府手里失去的琉球群岛?答案显然是否定的。

获得参加开罗会议资格,讨论战后格局,无论对于当年的中国还是蒋介石,都具有重大价值。但是,现实的残酷性在于,蒋介石的机会来自罗斯福的安排与坚持——当时英国与苏联,并不完全接纳中国成为“大国”成员。罗斯福为什么要坚持?历史学家将罗斯福的战后全球的安排定义为“大国治理”——即依靠大国的“警察”力量来维持世界秩序。在论及开罗与德黑兰这两次会议时,罗斯福的说法广为引用:“英国、俄国、中国和合众国及其盟国,代表了全世界3/4以上的人口,只要这四个军事大国团结一致,决心维护世界和平,就不会出现一个侵略国发动世界大战的可能性。”这是罗斯福的理想主义。但回到国家利益的角度呢?《美国对外关系,外交文件集:1945年马耳他和雅尔塔会议文件集》论及对华政策,极其坦率:“我们的对华政策不是根据感情制定的,它是根据开明的民族利己主义制定的,其动机是出于国际安全和福利的考虑。”

中国参与战后“四大国”,对于美国价值何在?汤普金·波林在其《美俄在远东的关系》里解释这一时刻的远东,提供了一个颇具解释力的“权力真空论”:“德、日的崩溃留下了一个无法阻止的真空。中国,这一亚洲权力的直接继承人,由于多年为夺取遗产而不断地冲突,绝望地被卷入自身的政治矛盾,遭到极大的损失。英国和法国被全球斗争所削弱,不会再有力量或财源在欧洲或亚洲起决定性的作用;而联合国是一个刚诞生的组织,尚无足够的力量去抵制混乱的腐蚀之风。因而,苏联政府和美国政府被无情地吸入到这一权力真空。”

渴望成为权力真空的主人,以“四大国”合作为基础——除了英美的特殊关系以及英国对美国的依赖之外,蒋介石统治下的中国也是美国所能依靠的“忠实伙伴”,这样就会对苏联保持三比一的优势。显然,美国的对华战略以及远东战略,前提是美国战后世界的总战略。

开罗会议所获,超过蒋介石所设想。在其日记,开罗会议后的“上周反省录”(蒋每周、每月、每年在日记里插入反省录)中写道:“东北四省与台湾、澎湖岛已经失去50年或12年以上之领土,而能获得英美共同声明归还我国,而且承认朝鲜于战后独立自由,此何等大事,此何等提案,何等希望,而今竟能发表于三国共同声明之中,实为中外古今所未曾有之外交成功也。然今后若不自我努力奋勉,则一纸空文,仍未足凭尔。”他的兴奋之情溢于字里行间。

领土问题,东三省、台湾、澎湖列岛等被日本掠夺之中国领土与琉球群岛比较,价值重点孰先孰后,在蒋介石那里,排序明确。

当时,中国虽然成为“四大国”之一,却是大国中的弱国,能够为自己争取领土的能力有限,而且同时还需仰察美国意图之真伪,这当然无奈。而且,中国的“大国”资格,前提是罗斯福的设计与美国的战略,但这并非定数而是变数,得失之间,转换迅速。

雅尔塔定局与朝鲜战争变局

大国决定战后世界格局,这是“二战”后“大国治理”之根本。未来的全球格局,当然首要的是领土问题。理解领土问题比如钓鱼岛之争端,如果失去结构形成之初的观察,所有的讨论将无本亦无源。所幸,中国成为当时的“大国”。

只是,这种大国地位,过于脆弱。

确定战后格局的关键,系雅尔塔会议。而正是此次会议,中国的领土被侵害。在雅尔塔会议期间,罗斯福与斯大林秘密签订:1.维持蒙古(蒙古人民共和国)现状。2.恢复1904年日本背信弃义的进攻所破坏的原属俄国的各项权利。即:(甲)将库页岛南部及其全部毗邻岛屿归还苏联;(乙)大连商港国际化,并保证苏联在这个港口的优惠权益,恢复租借旅顺港为苏联海军基地;(丙)建立中苏合营公司,对通往大连的中东铁路南满铁路进行共管,并保证苏联的优惠权益,而中国保持在满洲的全部主权。3.千岛群岛交还苏联。

这一密约,更改了先前开罗会议的声明,对中国领土主权多有损害——甚至是在没有中国人参与的情况下的私相授受。大国的全球治理,为什么会以损害中国的利益为前提呢?

理解它,只能回到真正大国美国的国家利益,而非中国的国家利益角度观察。罗斯福的英国、中国加美国三对一(苏联)的设想,在保持美国主导未来世界的前提下,实则已包含意识形态之争的内在结构。但是,这么明显的一种非均衡的大国治理结构安排,岂能容易。

1943年10月——开罗会议之前的莫斯科外长会议,斯大林就要美国国务卿赫尔转告罗斯福,苏联将在打败德国之后参加太平洋战争。稍后,在德黑兰会议上,斯大林又亲自向罗斯福肯定了这个承诺。当年美国驻苏联大使哈里曼在后来国会听证会上陈述:“实际上,我深信,希特勒一旦被打败,即使我们不要他参加远东对日作战,我们也是办不到的。”更严重的是,站在美国的国家立场上,哈里曼说:“存在的巨大的危险是苏联可能袖手旁观,而等我们牺牲了大批美国人的生命,打败日本之后,红军长驱直入满洲和中国北部大片地区。那时苏联人就能轻而易举地以‘公正要求’为口实,建立满洲和蒙古人民共和国了。”

此种危险下,哈里曼回忆罗斯福的选择:“力图使斯大林先前所谈的一般保证化为俄国尽早参加太平洋战争的明确行动,限制苏联在东方的扩张和取得苏联对中国国民党政府的支持。”中国研究者周希奋细析这一时期历史材料,感叹:如果以此而使苏联支持中国国民党政府而不支持共产党,就可以借此遏制共产党在远东的发展,对战后可能涌现的亚洲民族解放运动将是一次重大的打击。从长远说,中国之倒向美国一边而不是倒向苏联,将直接影响到战后远东的力量对比,是美国能否实现其远东未来战略的关键。

那么,罗斯福要做的是什么呢?很简单,美国毫无损失,只是用中国的主权做交换,达成了这场一本万利的交易而已。四大国之一的中国,在这场美苏安排里,并没有发言权。

任何战争的起因,都含有领土变更之内在需求;同理,战争终结,领土的重新划分与确认亦为关键。雅尔塔果真是定局?历史未必由强人设计。

1949年10月1日,是毛泽东主席在天安门上宣告:中国人民从此站起来了!这当然是种变局,而更起决定作用的变局——朝鲜战争,不久开战。

蒋介石的“大国”既已经出局,这其实考验的是美国。美国是否需要保护已经退守至台湾的蒋介石及其政府,在一段时间里是摇摆的。很简单,从美国军方的角度看,中国研究者沈志华检索美国已公开的军方文件——1949年2月10日,美国参联会提供的报告认为:目前在台湾承担任何军事义务都是不明智的举动。

美国此时政策的不确定性,是美国军方与国务院对台湾价值的不同认识。沈志华梳理材料分析:五角大楼坚持认为,必须保卫台湾这一重要的军事战略基地,不能让共产党政权占为己有;而国务院提出的核心问题则是“防止中国成为苏联的附庸”,如果能以台湾换取中国新政权脱离莫斯科的控制,美国在亚洲岂非取得了比直接控制台湾更为明显的战略优势?

基于美军的军事能力无力在台湾投入大量部队,又有国务院这一另开新面的“楔子战略”,因而,1950年1月5日,美国总统杜鲁门发布谈话声明:美国已决定从中国内战中脱身,停止军事援蒋,不干预台湾问题。同时亦将从朝鲜撤军。

杜鲁门宣布美国的新政策之际,正是毛泽东访问苏联,欲与斯大林重新签订《中苏友好同盟互助条约》的当口。毛泽东希望通过双方谈判,改变雅尔塔会议罗斯福与斯大林的私下交易——拿回苏联当年所获得的中国利益。这当然又是一个历史关键时刻。

对这一时刻精彩的分析来自细研这一时期各方解密档案的沈志华,他说:“苏联对美国的这一策略(‘楔子战略’)早有警惕。早在中华人民共和国成立之初苏联就得到消息说,美国曾经有一个‘把中国变成第二个铁托集团’的计划,目前美国间谍机构在华活动的首要任务就是‘破坏中苏之间的友谊’。这些消息对斯大林无疑是一种极大的刺激。特别是在中苏谈判期间,杜鲁门关于不干涉中国内政和台湾问题的声明及艾奇逊指责苏联欺负中国的公开讲演传到了莫斯科,斯大林更加焦急,他立即向毛泽东转交了艾奇逊讲话的全文,希望中苏共同对此有所反应,并要求中国政府首先发表声明。至于毛泽东为什么坚持以新闻总署署长的名义发表声明尚不得而知,但斯大林对此大为不满并指责毛泽东打乱了原定步骤,却充分说明了他对这一问题的重视程度。惟其如此,斯大林才一再对中国做出重大让步。1950年2月14日,中苏双方经过艰苦的谈判,终于在毛泽东抵达莫斯科两个月后缔结了同盟条约。中苏同盟把尚未形成的美日同盟看做其在远东的未来对手。”中国“一边倒”,倒向了苏联,美国的“楔子战略”失败。于是,朝鲜战争开战,美国迅速调整自己的亚洲战略,出兵朝鲜,陈兵台湾。

大国的角色身份由此变换,亚洲“冷战”格局无可避免。这一战后结构深刻地影响了未来的走向,时至今日,大多领土争端亦可由此寻其起源。领土问题的核心,系大国尤其是美国治理(控制)——蒋介石曾经的得与失,正是这一铁律的说明而已。被问询琉球未来托管的那个故事,已是陈年旧事。

琉球群岛与千岛群岛

“二战”后的亚洲安排,由雅尔塔划定格局,经由朝鲜战争的重新调整,延续至今。那么,我们观察无论琉球还是钓鱼岛的领土问题,这是必须建立的基本坐标。大国尤其是美国的亚洲战略,经由朝鲜战争一战,终于成型,细部的领土问题,在此框架下,渐次展开。

琉球群岛,即使在战争期间,就已经被美国军方认定为“一类基地区域”——分析美国军方为何如此在意这一岛屿,华东师范大学陈波博士从“二战”的历史梳理出的原因是:“美国决策者,特别是军方在‘二战’进行当中就一直坚持美国应将冲绳管辖权掌握在自己手中。这种主张,究其根源是太平洋战争留下的惨痛教训。1941年12月7日日本偷袭珍珠港,以微小的代价换取了对太平洋的制海和制空权——‘再不要珍珠港事件’成为美军高级将领们在战争当中和后期进行战略设计的共识。”循此理路,战后将琉球交给蒋介石政府托管,断无可能。

亚洲“冷战”格局的形成,美国军方西太平洋岛屿链战略更见明确——由阿留申群岛、日本列岛、琉球群岛、台湾岛而至菲律宾群岛的“链锁”中,琉球群岛至为关键。

而且,朝鲜战争既起,位于琉球的嘉手纳空军基地成了B29的起降地,朝鲜半岛的若干军事设施因此而遭受美国空军打击,其军事价值更彰。之后,美国的核武器亦选择存放此处。将琉球群岛在政治上,亦在法律条约上完成美国占有,对于战胜国美国而言,并非难事。先前的《波茨坦公告》即已明确规定:“日本的主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内。”之后,1951年9月,美国单方面邀请52国在旧金山举行对日和会,并签署《对日和约》,试图在国际法层面确立美国对北纬29度以南地区(即琉球群岛)实施“国际托管”的权利。和约第三款规定:“美国将有权对此等岛屿之领土及其居民,包括其领海,行使一切及任何行政、立法与司法权力。”琉球群岛,由此进入美国托管时期。

事关领土的国际法,以此例而观,只不过是大国划定的事后确认而已。

战败国日本之于美国,在领土的得失与取舍上,没有发言权。不过,雅尔塔会议曾确认的“将库页岛南部及其全部毗邻岛屿归还苏联;千岛群岛交还苏联”,此时却因美国和苏联的对峙,而面临新的局面。即使大国,领土之计较,已是机关算尽。

时任美国国务院顾问的杜勒斯1951年到日本商谈《对日和约》事宜,表示库页岛南部及千岛群岛,毫无疑义应交与苏联,但日本方面提供了另一个可能,“同意在苏联参加对日和约的前提下,归还库页岛南部和交与千岛群岛;如果苏联不参加签署对日和约,希望将此条删除”。——这是日本在自己领土即将因战败而失去之际,一个近乎无望的期待。但是,这却给了杜勒斯“做局”的机会。在此次赴日本起草的对日和约草案(通称《三月草案》)里,规定:“任何国家在签署、批准、加入本项和约以前,都不能享有本约所规定的权利、权利根据和利益。”那么,据此款,如果苏联不参加缔结对日和约,就不能得到库页岛南部和千岛群岛。

暨南大学研究者崔丕研究揭示杜勒斯所编织的外交罗网:“这背后隐藏着美国不想给苏联以拒绝签署对日和约口实的险恶意图。”即使当年的中国外交官顾维钧,亦在其回忆里描述他所亲聆杜勒斯的此番说明。

但是,任何阴谋皆有天然陷阱。稍后,杜勒斯亦发现这一罗网的缺陷所在,《美国对外关系》记录杜勒斯对英国外交官的分析:按此规定,对美国有两个不利之处。一是如果苏联不参加对日媾和,它就不可能获得管辖上述岛屿的主权,仅仅占领上述岛屿,这样与日本缔结防务协定的美国就有可能被卷入日苏两国的领土纠纷之中。二是由于至今尚不能确定苏联是否对日媾和,如果给予苏联“直接利益”,参议院就可能拒绝批准和约。因此,杜勒斯最终的选择是,他提议:将有关库页岛南部、千岛群岛的规定与有关台湾、澎湖列岛的条款二者合一,日本放弃对上述岛屿的主权。至于千岛群岛的范围是否包括齿舞、色丹诸岛,日本宣布放弃千岛群岛主权后,谁是千岛群岛主权的所有国,则不做明确规定……

如此种种,杜勒斯真可谓机关算尽。站在自己国家战略的立场上而言,他的选择亦无可指摘,唯领土一事,系国家利益根本。而由此看来,美国即使在中国已与苏联结盟的前提之下,仍在亚洲占有优势地位;中国后来与苏联交恶,美国的这种优势则更显著。否则,当年杜勒斯也没有能力与条件给对峙的大国苏联“做局”。

理解现在日本与苏联的千岛群岛之争,这当然是未被广泛知晓的前因。而琉球群岛与钓鱼岛的种种关联,当然也可由此获得当年规则制定者的基本套路。

由琉球而冲绳

由“二战”后整体格局的变化及其底因,转入相对细部的领土变更,公允而言,琉球由美军占领而至归还日本,是有价值的案例。

于中国而言,琉球未必不是伤心事。李则芬在其《中日关系史》里论述:钓鱼岛列屿位于台湾与琉球群岛之间,明代《顺风相送》(1403)便有记载,但钓鱼岛列屿并不在历史上的琉球三十六岛之列。而历史上的琉球王国,却于明朝洪武五年(1372)臣服中国,封王朝贡,列为藩属。不过,明朝对琉球王国并未进行行政管理。入清以后,一依明例,琉球奉中国正朔,并受册封。但这个时候,琉球王国本土(即今之冲绳县境内)由于不断受到日本势力的侵袭和渗透,事实上已是“两属”。其内政完全受制于日人,只有每当清使将临时,在琉球的日本人才事先走避。这种状态一直持续到日本明治维新初年。

之后,1875年,日本政府派遣熊本镇台之兵进驻琉球,同时向琉球发布命令:禁止入贡中国,不准接受中国册封……李鸿章处理此事,其意“中国受琉球朝贡,本无大利……若再以威力相角,争小国区区之贡,务虚名而勤远略,非惟不暇,亦且无谓”。由此,清廷坐视不救,听日灭之,断送了藩属中国500年的琉球国。

与清政府的“大度”相反,《波茨坦公告》刊布,琉球即将不保之际,日本便开始研究如何挽救其被盟军占领的领土。1947年7月26日,日本外相芦田均向美国国务院驻盟总政治顾问艾奇逊提交备忘录——其中第七条婉转表示:“在决定《波茨坦公告》所言日本本土周围之其他小岛的范围时,希望充分考虑日本本土与这些岛屿间在历史、人文、经济、文化以及其他方面的关系。”只不过,这份备忘录当天上午送达,下午艾奇逊即紧急约见芦田,退回备忘录,态度强硬。其时,日本天皇与首相也分别向美国当局提出领土问题,无例外均被拒绝。

在美国对日媾和的谈判里,日本首相吉田茂提出:“日本保有琉球和小笠原两群岛。在不得不托管时,希望止于最小限度的地区,日本为共同施政者,一俟解除托管,即归还日本。”种种努力下,旧金山的和会上,美国表示允许日本保留琉球、小笠原两群岛的残存主权。吉田茂当然兴奋:“以极大的喜悦接受……把奄美大岛、琉球群岛、小笠原群岛、其他根据和约第三条应置于联合国托管制度下的北纬29度以南各岛的主权留给日本。”

无论对正在与中国就钓鱼岛领土进行争议的日本,有着什么样的个人判断,日本人对领土的战略意图之清晰与坚持,都是值得重视的。作为国家战略之领土问题,不可不慎。

日本当然未止步于旧金山《对日和约》里的“残存主权”,从失去琉球开始,他们就开始一步步争取归还的努力。

变化在几个方面逐渐显示。1961年,负责琉球事务的美国陆军部副部长艾勒斯访问琉球,他的考察结果与美国高级专员卡拉维的意见完全相同。卡拉维认为:“琉球居民不满美军,主要因为琉球与日本本土的经济差距正在日益扩大;日本政府为了消除各县的财政差别,对贫困县实行相应资金援助政策。琉球居民认为,如果他们在日本政府管辖下,就可享受日本的援助,而在美国政府的管辖下就享受不到。因此,当务之急是争取提高美国的援助水平。”而与这一考察同时,日本首相池田勇人刚刚在美国与肯尼迪讨论并经美方同意:在琉球可悬挂日本国旗。此后日本方面亦加大了对琉球的援助力度,并在1964年至1965年财政年度预算中,援助额超过美国。对应来看,美国众议院对追加援助琉球预算,热心度有限,理由是:即使批准了陆军部的追加预算,也不能阻止日本要求返还琉球;美国各州的经济发展水平本身就存在着相当大的差别,琉球与日本本土之间的差别本身不足为奇。

顽强地而且是一点点争取着琉球的回归,加之日本国力的强大——在尼克松“关岛主义”,即调整主要是收缩美国在亚洲的力量存在为核心的政策出台之际,1969年,日本终于与美国达成了将琉球归还日本的谈判。

暨南大学教授崔丕爬梳各种材料发现:返还琉球施政权,包括所有驻日美军基地的维持、改善、转移等美军能够自由使用的费用,日本政府为得回琉球,成为自己的冲绳,要支付高达5.2亿美元。而这种支付,公开出来的数据与秘密的支付,差额竟达2亿美元。而这仅仅是为了防止日本国会拒绝批准,以及舆论指责“买回冲绳”——事实上,正是如此。

钓鱼岛

强弱关系结构之下的美日关系,除了日本国力提升差距缩小之外,琉球的归还,仍未脱离大国治理的决定性力量控制。没有尼克松的亚洲战略调整,归还问题,仍难有定数。

本涉及中国与日本的钓鱼岛的领土问题,破题的关键却是美国的亚洲战略的调整,这很无奈,但却是现实。那么,这种三角关系的不对应之处在于:美国是整体性的亚洲战略调整,是国家对区域的政策安排变化;而无论中国还是日本应对美国的整体战略,则又是国与国之间的关系调整。这种不对称关系,常常被忽视。如果说,尼克松的亚洲战略调整,日本获得了解决琉球领土归还的关键问题,那么,尼克松的调整对应于与中国的关系,核心问题何在?

尼克松的亚洲战略变化对应于中国,其要旨在于:实现与中国的接触。而此刻也正是中国方面调整自己的全球战略之际,两厢结合——1970年10月下旬,尼克松与基辛格启动巴基斯坦和罗马尼亚渠道。11月14日,在与到访的巴基斯坦总统叶海亚·汗的会谈中,周恩来总理在表示欢迎尼克松派特使访问北京的同时,强调指出台湾问题是中美关系的关键所在。显然,这仍是领土问题,只不过它是台湾。基辛格在其回忆录里称:(当时)他的理解是中方对中美会谈所设的前提是美国必须同意中国在台湾问题上的原则,而美方则希望与中方探讨包括台湾问题在内的中美间的所有问题。台湾问题,显然是中国方面的核心议题。

之后,中美双方高层高效运转起来。那么,美国改变对华政策,其技术性挑战是:如何处理台湾在联合国的中国代表权问题,这成为美国当时必须应对的关键问题。

如果说尼克松亚洲政策的调整,之于日本,其关键是日本长达20多年争取琉球归还成为自己的冲绳的机会,那么,对于中国政府,则是如何与美国建交,而对台湾当局,是联合国的位置是否可保以及如何保住,当然上升为最重要议题。在这一美国政策变动之下,每个国家与地区的核心议题,并无交集。由此而观,钓鱼岛问题,正处于这种错开的结构之中。

非交集而且议题错开格局下的钓鱼岛,这个时候却发现其未来可能的石油价值,这一发现极大地改变了这一岛屿的战略位置。1968年,美国学者肯尼斯·埃默里与日本学者新野弘联合12位专家,在中国东海与黄海进行了为期6周的地球物理勘测——之后完成的“埃默里报告”称:在台湾岛与日本之间的这片海域,将来也许会成为一个世界规模的产油区。而钓鱼岛,正在这片区域之间。

美国亚洲政策的调整,在进入后“冷战”时期,还有一个更大的变化趋向,即:意识形态之争的地缘政治观,开始让位于能源与资源的价值观。而埃默里的报告,以及这份报告所揭示的钓鱼岛可能的价值,正是这种潮流的一种注释。

最早发现并报道日本对钓鱼岛兴趣的是意大利《罗马和平报》,1970年1月4日,该报由纽约联合国总部发回报道说:“联合国圈子里传说一件美国领袖最近与日本佐藤首相华府会谈的可耻事件,在琉球基地归还日本而尚未公布的正式协定中,美国屈从日本要求,将认为尖阁群岛(即钓鱼岛)是琉球岛的一部分。其实尖阁群岛一直属于中国,从未是日本的一部分。根据联合国的亚洲报告,该处发现全世界最大的油田,日本兴趣在此。”

钓鱼岛的价值确认,日本的动作亦极迅速。1970年8月31日,在美国监督下的琉球政府立法院起草了《关于尖阁列岛领土防卫的决定》。日本方面首次公开主张对该群岛拥有主权。在立法院的影响下,琉球政府于同年9月10日发表了《关于尖阁列岛主权及大陆架资源开发权的主张》的声明,进而在9月17日又发表了《关于尖阁列岛主权》的声明——这个声明系统阐述了主张对这个列岛拥有主权的根据,首先一条,即当年由大卫·奥格登发表的“界线”。

领土问题,岂可如此单方向宣称,中日双方的争议无可避免。

1970年9月11日,即琉球政府发表钓鱼岛主权与大陆架资源开发权主张的次日,台湾“外交部长”魏道明表示:“外交部”已明告日本政府,关于钓鱼岛列屿以及台湾以北大陆礁层资源探勘及开采问题,日本方面的主张我们不能同意。9月25日,台湾“行政院”院长严家淦,在“立法院”提出施政报告,表示:“我政府对钓鱼岛列屿之正当权益立场坚定,并决心全力维护。”

这年底,12月4日,《人民日报》发表《美日反动派阴谋掠夺中朝海底资源》一文,指出:“日本军国主义为了达到掠夺中国和朝鲜的海底石油资源的目的,竟玩弄了一套新的更为毒辣的手法,这就是把属于中朝两国的岛屿和领有权以及海底资源的所有权暂时‘搁置起来’或‘冻结起来’……甚至连日本的资产阶级报纸都惊呼:‘这在世界上是罕见的。’”12月29日,《人民日报》发表署名“本报评论员”的文章,指出:“台湾省及其所属岛屿,包括钓鱼岛、黄尾岛、赤尾岛、南小岛、北小岛等岛屿在内,是中国的神圣领土。这些岛屿周围海域和其他邻近中国浅海海域的海底资源,都完全属于中国所有,决不容许他人染指。只有中华人民共和国才有权勘探和开采这些地区的海底资源。”1971年12月31日,中国外交部发表严正声明:钓鱼岛、黄尾岛、南小岛、北小岛等岛屿是台湾的附属岛屿,它们和台湾一样,自古以来就是中国领土不可分割的一部分。美日两国政府在“归还”冲绳协定中,把我国钓鱼岛列入“归还区域”,完全是非法的,这丝毫不能改变中华人民共和国对钓鱼岛等岛屿的领土主权。

但是,回到日本宣示钓鱼岛屿主权时刻,却正是各自议程迥异之时——对台湾地区,正值是否将会被联合国驱逐之际,而中国大陆刚刚接到美国方面意欲建立接触的口信,可重建中美关系,显然这都是更急迫更具压倒性的国家议题。在这种议题错开的结构里,日本找到了“抵抗乏力”的最佳时刻。

与政府应对相伴,1971年1月30日,在美国的台湾留学生开展了一场保钓示威活动。民间保钓,由此在中国大陆和港台地区云涌。

大国问题

琉球群岛的归还而引发的钓鱼岛问题,因为中日争端,美国政府采取何种态度变得重要。

1971年10月,美国政府表示:“美国认为,把原从日本取得的对这些岛屿行政权归还给日本,毫不损害有关主权的主张。美国既不能给日本增加在它们将这些岛屿行政权移交给我们之前所拥有的法律权利,也不能因为归还给日本行政权而削弱其他要求者的权利……对此等岛屿的任何争议的要求均为当事者所应彼此解决的事项。”美国东亚及太平洋事务法律顾问执行助理罗伯特·斯塔尔也明确表示,美国“把从日本取得的对该群岛的管辖权交还日本,决不会造成对任何潜在的领土主张的歧视……对群岛的任何冲突性的要求,需要牵涉此问题的各方谈判共同解决”。

美国方面的这一中立立场,持续到1996年,美国政府仍持有此种态度。当年9月11日,美国政府发言人伯恩斯发表声明:“美国既不承认也不支持任何国家对钓鱼列岛的主权主张。”而美国驻日大使蒙戴尔对美国媒体表示:“日美安保条约不适用于钓鱼岛。”美国的中立选择,似乎显示出一种非大国治理(控制)的新式领土争端解决之道。

但是,日本并不准备在此道路上完成解决,而是希望延续“大国治理”惯例——1997年《新日美防卫合作指针》制定后,日本要求将防卫承诺扩大到钓鱼岛。中国研究者郭永虎研究分析:“这是日本试图把美国拉入到钓鱼岛问题中来,并把这一点当做检验美国防卫承诺的‘试金石’。”果然,2001年12月12日,美国助理国务卿福特表示:“钓鱼岛一旦受到攻击,美国有可能对日本提供支持。”之后,2004年3月23日,美国国务院副发言人艾利里在回答记者提问时指出:“日美安保条约适用于钓鱼岛。”美国终遂日本之愿。

2010年10月28日,夏威夷。美国国务卿希拉里又一次向日本外相前原诚司承诺:日美安保条约适用于钓鱼岛。看来,美国决意介入钓鱼岛争端。

领土的大国治理(控制),从1943年蒋介石到开罗与罗斯福讨论战后琉球安排开始,这一结构性控制模式,至今沿用。但是,与当年蒋介石“被大国”而参与战后治理并最终失去资格不同,67年之后,最重大的变化在于,大国中国不再徒有虚名。

这种变化,才是未来钓鱼岛争端解决的核心所在。

(所需资料得到实习记者张冉的帮助)

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