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幼儿园“入园难”背后

2010-08-23 10:39 作者:陈晓 林楠 2010年第33期
教育不是孤立的现象。幼儿园“入园难”的背后是教育主管部门在用一个成型于20年前的管理模式和评价体系,应对着远远超过它管理权限的户籍问题,人口流动问题,土地资源问题……

教育不是孤立的现象。幼儿园“入园难”的背后是教育主管部门在用一个成型于20年前的管理模式和评价体系,应对着远远超过它管理权限的户籍问题,人口流动问题,土地资源问题……

条子生的变迁

在传统舆论里,“条子生”曾经作为暗示社会不公的敏感词,代表着权力阶层对优质的公立教育资源的摄取,但2010年,“条子生”的含义在幼儿园入园领域已经有了很大的扩展。从公办园到民办园,从高价园到平价园,都被远远超过接收限额的“条子生”所困扰。一所民办平价园的园长告诉本刊记者,他们幼儿园的报名生源已经排到了后年,但还不断接到各种渠道的条子,希望能“插队”入园。教委甚至也是条子生的来源之一。今年不同的情况是:“条子生”甚至还正式化了:“我去教委开会,他们会把不同的入园需求像公文一样整理在一张纸上给我。我们一共有3家连锁幼儿园,条子上面列出了推荐人和想进的那所幼儿园名字,都一一对应排列好。”

铁艳红是北京第二幼儿园的园长。这家幼儿园是公立园中的平民园。2004年从学校资源最集中的景山地区迁到了雍和宫大街的一条小胡同里,就是东城区为了分散优质教育资源,达到公平教育的一次尝试。第二幼的直接生源对象就是胡同里低矮平房中的老街坊,还有慢慢渗入这个北京最古老、最平常居住单元中的外地人。二幼外观朴素,办园特色也不是双语、音乐、美术、歌舞等艺术才艺的培养,而只是“着重于对孩子社会行为规范的培养”。这是幼儿园最基本的功能设置,但仍然免不了被“条子生”问题困扰。“以前幼儿园的老师也有权利介绍一些相熟的关系入园,但现在由于生源实在太多,这个入学渠道已经无法满足了。”铁艳红告诉本刊记者,单是街坊邻里的入园需求就让她有点招架不住。幼儿园对面一家小饭店的老板,天天追着她要求孩子入园。铁艳红想尽办法,才挪出了一个名额,但二幼的供需缺口远远没有填平。

条子生已经完全超越了社会舆论一贯认知的权力阶层,而成为社会所有阶层都在参与的竞争。家长们用尽自己的渠道,试图让孩子能顺利地站上一条优质起跑线。在铁艳红的记忆里,激烈的入园竞争从2007年开始就明显起来。二幼可容纳的幼儿量是240人,其中每年招两个小班,一共60人。但2007年,“报名就来了300个孩子,没办法,我们扩了一个小班,多招了30人。”但情况并没有因此缓解。2010年是入学需求爆发性增长的一年。一般幼儿园的报名时间是每年的三四月份,2010年,在一些入园心切的家长要求下,二幼春节后就开始接受报名登记,“过完节两天,就登记了260个孩子。我们吓得赶紧停止登记”。

据官方资料显示,2007至2009年,北京市的新生儿有41.575万人。他们将从2010年开始陆续进入幼儿园。而从2009年北京市合法幼儿园的在园人数看,北京能提供的幼儿园学位数约为24.8万人。这意味着,北京的幼儿园学位缺口,约为17万名。如此庞大的供需缺口,让条子生不再是某个阶层特权,而成为一种普遍的社会诉求:入园。

学前教育的起点

单从数据上看,2010年爆发的入园难就是供需失衡,供应不足。但供应为何不足?要解释这个简单结论的产生原因,需要从审视新中国学前教育的起点开始。

北京师范大学学前教育系教授张燕告诉本刊记者,学前教育是工业社会的产物,“随着工业化和城市建设的需要,妇女要离开家庭参加社会劳动,学前教育应运而生”。因此,服务性是学前教育的起点,幼儿园的基本功能是托管服务,以解放妇女为工业社会贡献生产力。而从教育学的角度,学前教育对影响孩子的智力成长并没有非常明显的作用。崇文门第三幼儿园园长范佩芬告诉本刊记者,联合国曾经做过一个调查,将学前教育年龄段的孩子,上过幼儿园和没上幼儿园的进行比对,在智力开发,对知识的掌握上并没有明显差别。民办教育机构汇佳的董事长王志泽也告诉本刊记者:“在WTO的规则中,教育业被列为服务贸易,这就表明了这个行业可以具有买卖关系。”学前教育以托管服务为起点,更加决定了“服务的提供方可以通过自己提供服务的优劣收取费用。从世界范围看,发达国家中仅有个别把学前教育的一部分(如招收5~6岁的幼儿园)纳入义务教育,而不是全部,而且大都是由社会兴办而非政府包办”。张燕对本刊记者说。

但新中国的学前教育却是在全能政府的背景下展开的。为了保证所有力量集中起来,为快速建立工业社会服务,新中国的政府功能设置模仿了苏联的全能政府。学前教育虽然从未被明文列入义务教育范畴,但在新中国成立之初,城市中的居民就享受着相当于义务教育的学前待遇。因此,“从上世纪50年代开始,我国开始第一次大办幼儿园”。崇文门第三幼儿园园长范佩芬对本刊记者说。第一轮大办幼儿园在上世纪60年代末已具雏形。70年代初,范佩芬从师范毕业进入崇文区教委学前科工作时,“整个区就有150多所幼儿园,而且各种形式的都存在,公办、厂矿办、企事业单位自办……有一个很完备的网络”。位于景山区的一个社区可以作为当时学前教育的一个缩影。“一个社区内,就有5家幼儿园,1家公立幼儿园——北京市第一幼儿园,1家财政部自办的幼儿园,还有位于胡同里的3家街道幼儿园。”铁艳红告诉本刊记者。

在类型众多的幼儿园中,以国家财政拨款为主的幼儿园并不是主体,“企事业自办园和街道幼儿园的比例最大”。范佩芬对本刊记者说。其中数量众多的街道幼儿园还有一个名称:“五八式”幼儿园。“这是大跃进的遗留产物。当时社会提倡妇女能顶半边天,妇女都要参与社会劳动。”范佩芬对本刊记者说。张燕告诉我们,传统学前教育的发展规律是在工业社会发展之后,根据妇女离开家庭的就业需要而自然产生。而在中国,第一个幼儿园发展期的特点却是当工业社会的发展程度还不够的时候,妇女已经在行政命令的号召下,大量离开家庭。超过社会经济发展阶段的兴办幼儿园大潮,实际埋下了幼儿园在此后90年代出现供过于求的隐患。

除了幼儿园的数量和类型众多外,幼儿园服务包括的内容也非常完备。“理发、洗衣服、洗被褥都是幼儿园承担,甚至幼儿园的孩子生病了,也是由园里进行护理。”北京第一幼儿园园长冯惠燕对本刊记者说,教育性放在了一个次要的位置。因为经费限制,“一开始用的教具都是绒布的,以教师手工自制玩具为主”。范佩芬对本刊记者回忆。以服务性为主,教育的硬件条件拮据,因此在学前教育建立之初,专业教师的用武之地并不大。在教育界,学前教育也是一个不太受到关注的领域。范佩芬本来毕业于师范学校的数学专业,在校时成绩优秀。她毕业后从事幼教工作,还让当时的同学们有些不解——“一个优秀的师范毕业生,却去提供保姆式服务的幼儿园,多少有些大材小用。”

第一次大办幼儿园的起点,看起来和今天的学前教育有很多的不同:服务性相当周全,但教育性偏弱,属于教育领域的下层。数量众多,甚至超过了当时社会经济的发展水平,但却区域有限。“看排序就知道,北京第一、第二、第三、第七幼儿园,都在东城区。”铁艳红说。

80年代:幼儿园的鼎盛期

崇文区第三幼儿园也是第一次大办幼儿园阶段的产物。它建于1959年,但整个幼儿园规模的最终成型是在1986年。“1959年初建时,园里就东边的一座楼,6个班。到1986年,出现一轮新的生育潮,入园需求增加,就在园区内增加了一座楼,扩建为12个班。”范佩芬说。

按照社会的人口发展规律,每20年左右将迎来一次婴儿潮。到80年代,北京开始了第二次幼儿园的兴建高潮。到80年代末,北京市的幼儿园已经迎来了资源最鼎盛的时期。根据官方的统计数据,1990年,仅北京市就有托幼园所4793所,入园率超过40%。看起来,在20多年前,中国的学前教育就已经发展到一个比较高的水平。但细细分析,数据里隐藏着很多不同于现代教育的特点。超过40%的入园率,入园对象都是在城市里。张燕告诉本刊记者:“学前教育的发展规律是从城市—乡镇—乡村的轨迹慢慢扩展。”但建国初实行严格的城乡二元结构,中国的学前教育发源于城市,也停滞在城市。因此到幼儿园资源最鼎盛的80年代,全国曾经存在过的12万所正规幼儿园,绝大部分都存在于城市。农村还是学前教育的盲点。即使是在学前教育得到极大发展的城市,幼儿园的软硬件水平也非常低。作为主力的企事业单位自办园和街道幼儿园,并没有统一办学标准,都是在物质极大缺乏的情况下,最大限度利用边角余料资源办学。

80年代也是政府接管城市后逐渐形成自己执政经验的发展阶段。庞大但良莠不齐的学前教育资源开始为管理者所注意。1989年,政府开始对各种类型的幼儿园进行分级分类管理。这是第一次在幼儿园领域设立规则,自此,“正规化和标准化的管理思路一直贯穿在学前教育的管理中”。张燕对本刊记者说。

分级机制也开启了幼儿园淘汰机制。首先灭亡的就是“五八式”街道幼儿园。作为大跃进时代的产物,这些存在于长街陋巷中的幼儿园,看起来确实不为当时的社会所需要。它们体量狭小,产生的利润,容纳的生源都极有限。即使按照20年一次的人口增长规律,这些小幼儿园的生死都不是一个举足轻重,甚至于会对未来产生巨大影响的事情。“景山一个社区的3家街道幼儿园,就关闭了两家。”铁艳红说。在全国范围看,街道幼儿园由鼎盛时期的近10万个,变成了2007年的2万个。

分级分类管理的另一个结果,就是产生了一部分高过社会平均水平的优质幼教资源。如果说五六十年代的大办幼儿园,是主要依靠社会力量自由组合的结果,那80年代的评级分类制度,就是政府要亲自上阵引导行业正规化和标准化的前奏。符合政府分级分类标准的幼儿园,将得到政府的财政扶持。在采访中,一个经常为业内人士提到的数据是,国家在学前教育的财政投入仅占全国教育经费总投入的1.3%,这个比例自1993年以来没有增长,看起来是政府投入明显不足的明证,但1.3%的比例,大部分投放到在分级分类管理中胜出的公立幼儿园,还是很容易产生出优质的教学资源。政府承担了公立幼儿园的师资成本,这是整个幼儿园经营成本中最大的一块。“公办园的教师待遇稳定,因此北京市最优秀的幼教毕业生都到了公办园。”北京市第一幼儿园园长冯惠燕对本刊记者说。一幼的普通教师月工资大约在3000~4000元,其中政府负担的基本工资——大约为2000元/人——已经相当于一些高端民办幼儿园的教师工资。公办园的一些专项建设也可以申请政府财政拨款。在国家财政的集中支持下,这些幼儿园保持了最完备的服务性,并发展了最先进的教育和智力开发功能。作为对外窗口示范园的北京市第一幼儿园就是一个代表。

2010年,随着社会发展,在南方一些地方,全能政府的服务性已经大大降低,比如早饭不在幼儿园吃。但地处传统经济体制中心的北京城,公办园依然坚持着计划经济时代下大部分的服务项目。“孩子们三餐都在幼儿园吃,还有三顿点心。每天的点心都是师傅早上现做,绝不让孩子吃隔夜的东西。为了保证服务性,甚至暑假也不闭园。”冯惠燕对本刊记者说,一幼还是以艺术教育为特色的示范幼儿园。艺术教育已经渗透到园所的每一个细节。中式长廊内外都画着古代名人故事,楼梯间贴着京剧脸谱,民间剪纸。甚至园里的每一盆都花包含了教育性,负责采购的后勤主任也要参加幼儿园的业务会议。

看起来,这是和市场规律非常不相符的一种产品:在服务性和教育性上都处于社会最领先的水平,但收费却维持着上世纪制定的人均每月几百元的价格标准。政府的管理策略造就了性价比失衡的公共产品,它们都将在20多年后成为幼儿园供需出现巨大缺口时,入园竞争最为激烈的赛场。

90年代:幼儿园关闭潮和市场的苏醒

上世纪90年代,大量国有企业陷入经营困境。国家勉力打造的全能政府证明失效,政府首先卸下的功能就是捆绑在企事业单位身上的社会机构——学校、医院。经过80年代末行政力量通过管理规则对幼儿园进行筛选淘汰后,市场又开始了一轮对园所资源更大面积的清洗。

在这段幼儿园数量开始走下坡路的历史里,北京市教委也并不是无所作为。张燕告诉本刊记者,从90年代初开始,北京市教委就开始对幼儿园进行转制改革,想以此来遏制住幼儿园的关闭潮。转制的核心,就是幼儿园办学资金的制度改革。当原有的资金渠道出现供给困难时,民间力量成为新的可能倚靠的资金来源。范佩芬所在的崇文门第三幼儿园就作为转制试点,在1992年与一家台湾企业合作办园。但传统体制下的公立幼儿园,与外来社会资本的合作并不顺遂。范佩芬告诉我们,与台湾方的合作已经终止。2008年,崇文门第三幼儿园完全回归公有体系。

这或许可以证明,在国家掌控产权和管理权模式下,民间资本难以在学前教育领域有所作为。教委想通过改制遏止幼儿园关停风潮的努力并不成功。1990年,北京市有托幼园所4793所,其中大多数是作为企事业单位的福利、后勤,由企事业单位自己开办。但到2009年,北京市幼儿园总量减少到1266所。仅以崇文区为例,由鼎盛时期的150所下降到15所。

在大量幼儿园关停的同时,市场却出现一个新的苗头。程跃当时是北师大的教授,学前教育心理学的博士。他对本刊记者回忆:“1995年,我应北京市妇联的邀请,在北京电视台开了一档节目,做学前孩子的成长指导跟踪,讲授一些教育孩子的知识。节目形式是在元旦时接收6个孩子,进入家庭做早期教育指导。节目结束后,很多家长还找到我,让我在北师大开讲座,还要求我也办幼儿园。”程跃说,家长的“逼迫”是他从学校老师转变为企业家的缘由。1996年,程跃创办了提供高价服务的幼儿园“金色摇篮”,成立之初的定价就是3万多元一年,这是北京最早的民办幼儿园之一。

社会发展似乎给了幼儿园两条方向不同的路径选择:一方面总体需求在下降。“从80年代第二次生育高峰后,一直到2004年,人口都是在下降。”张燕对本刊记者说。但另一方面,社会上出现了一批有购买能力的家庭,他们对幼儿园的教育性提出了更高的要求。这是民间出现差异化需求的开端,幼教市场自此萌芽。

民间市场刚刚萌芽,政府对学前教育的管理经验却接近成熟。1996年,在1989年分级分类管理的基础上,北京市政府发布了幼儿园、托儿所办园、所条件标准,规定幼儿园必须有独立的场所,独立的室外活动空间,并规定了空间面积和生源数量的对应比例。而这一时期,教育管理机构的职能也发生了变化。张燕告诉本刊记者:“上世纪90年代末幼儿教育职能归口后,教育部门的管理职能窄化,限于垂直业务管理而非统筹协调综合管理。”也就是说,管理机构设立了幼教机构的软硬件标准,但自己的权力范畴却无法保证建园资源的供给。这直接造成了2000年后,城市土地资源紧缺状况下幼儿园的供给瓶颈。

土地在哪里?

程跃记得1996年办第一家幼儿园时“拿园很容易”。在生育高峰过后的生源自然缩减和政府市场双重力量的清洗下,北京出现大量空置的幼儿园。“我们的第一个园就是一个空置了3年的幼儿园。”程跃对本刊记者说。但到2010年,程跃却感觉拿园非常困难了,他的集团甚至因此无法做长远的布局规划,在幼儿园的园所发展上,只能“顺其自然”。

汇佳董事长王志泽对本刊记者说。现在幼儿园的供应渠道绝大多数是小区配套园。这种供应方式从上世纪90年代就开始实行。根据教委1996年的规定,幼儿园在占地面积上有严格标准,但幼儿园又不属于义务教育,无法获得教育划拨用地。而按照北京的商业土地价格建园,“至少50年才能收回成本”。王志泽说。显然这是一个风险太大而难以普及的办园模式,也极少有民营教育机构具备这样的财力。只有将学前教育和城市的公共建设一起,捆绑到房地产行业,借助地产商的力量来完成学前教育的实体建设。开发商建好小区配套园后,将产权交给教委,再由教委将幼儿园租赁给民办或者公立教育机构开办。在2000年以后,随着北京土地价格和拆迁成本的飞涨,小区配套园已成为幼儿园最主要的供应方式。

一位房地产开发商告诉本刊记者,小区配套园建设的数量和位置,都依靠规划部门的总规。而规划部门一般根据两个指标决定是否要建幼儿园。一是千人指标,基数是根据户籍人口的数量。但随着城市化进程,大批流动人口进入城市。到2004年,外来人口已经进入到了北京城的中心区域。二幼地处雍和宫大街旁边的一条小胡同。园长铁艳红说,2004年时,全园240个孩子中,就有83个都是居住在附近的外来务工子女。这一生源结构甚至决定了二幼的教学特色,园里最引人注目的就是一些模拟区域的设置:比如超市,洗衣房,串吧,洗车房。这些生活化极强的领域,就是为了规范孩子们的社会行为习惯,教导他们在日常社会生活中,符合城市生活习惯的行为规范。因为这些乡村的孩子刚进入新领域时,表现出了仪态仪表、言谈举止上的一些差异,“而且攻击性比较多一点”。统计显示,北京市新生儿中,非户籍人口占54%,已超过户籍人口所占的46%。这是本来被摈弃在学前教育领域外的群体,城市的传统并没有为他们准备学前教育的资源。因此,以户籍人口为基数的千人指标实际已经不能反映真实的入园需求,按照这个标准提供的幼儿园数量本身就不足。

另一个决定是否修建幼儿园的指标是小区的面积。但王志泽告诉本刊记者,现在小区的空置率非常高,一些位于城边的新建小区空置率甚至达到80%。因此,在供应本来就不足的情况下,幼儿园的配置还出现资源闲置的问题。汇佳旗下的幼儿园在全市有20多所,在入园难的呼声下,汇佳布点在怀柔地区的幼儿园还出现生源不满的情况。

2010年初,北京市教委学前处处长张小红表示,未来3年内北京要新建、扩建118所公立幼儿园,以缓解入园紧张。看起来是一个好消息。但王志泽对本刊记者说。原来的小区配套园,公立园和民办园都可以参与拿园,而新政策不过是停止民办园的拿园资格,将新建园都由公立承担,市场上总的幼儿园供应量并没有增加。这个城市已经难以拿出更多的土地资源来建设符合政府标准的幼儿园。王志泽说,如果政府能修改办园标准,将家托式的幼儿园纳入正规管理体系,他第一件事就是办这类家托幼儿园。

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