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中国思想力的生产模式

2010-03-08 14:36 作者:李鸿谷 2010年第10期
其中个人最离奇的经历,就是身为一个非党人士,也参加了上世纪80年代中共中央关于农村改革几个政策文件的准备、起草、修订、成文的全过程——按规矩,这些党内文件一旦下发,是不可以让我这样的党外人士阅读的!仿佛在不经意间,我们见证了历史。——周其仁(北京大学国家发展研究院院长)

其中个人最离奇的经历,就是身为一个非党人士,也参加了上世纪80年代中共中央关于农村改革几个政策文件的准备、起草、修订、成文的全过程——按规矩,这些党内文件一旦下发,是不可以让我这样的党外人士阅读的!仿佛在不经意间,我们见证了历史。——周其仁(北京大学国家发展研究院院长)

制度建构与变化背后,是人的故事。

观察中国思想力的生产方式,将时间起点定在1980年,未必不妥。那一年,周其仁还是中国人民大学经济系的学生——30年后,周其仁回忆当年:“我还是分外怀念那时的生活方式:背上一书兜文献到农村调查,观察、访问、座谈之余,就是阅读和讨论;车马途中,则是思想神游的最好时光。也许因为头脑和心智被真实世界里有待解释和说明的现象充斥,我对在想象的约束下表现高超智力的学问一概没有兴趣。”当年的大学生周其仁参加的,是杜润生领导的中国农村发展问题研究组(农发组)。

2008年,首届中国经济理论创新奖,颁给了杜润生及农发组的农村家庭联产承包责任制理论。农发组的研究,由这样一批论文与报告构成:
《联系产量的生产责任制是一种好办法》 王贵宸、魏道南(1980年1月)
《为什么经济水平较高的水阳公社也搞了“包产到户”?》 孙一谘(1980年8月)
《论包产到户——一个重要的理论政策问题》 杨勋(1981年)
《包产到户所体现的经济原则和中国农村商品经济发展的特殊道路》王小强、周其仁(1981年3月)
……

当年的研究,其基本格局,国务院发展研究中心农村部副部长徐小青接受本刊采访时说,“都是农民自己的创造,研究者去总结、提炼,然后形成政策”。这一方面,即使如周其仁这样的“非党人士”,亦接续中国共产党的“群众路线”之传统;另一方面,也形成新时期的思想力生产的一种路径。即使更晚一些的研究者,比如农村问题学者于建嵘描述这种路径:“为了真正了解现代中国的农民,必须勇敢地克服政治禁忌和自我审查,放下预设的理论框架和概念模式,以学生的身份而不是以学问家的身份深入农民的生活,进入最能全面实际地观察农民真实心态和行为的现场。”进入农民生活与农村现场,是一切农村研究的开始——循此线路的另一位当年农发组成员陈锡文,现在成了中央农村工作领导小组副组长、办公室主任。

当周其仁和农发组成员在乡村田野行走调查之际,后来任世界银行驻中国代表处的首任首席代表林重庚,开始组织一支世界银行的经济学家和行业专家考察团来到中国(1980年10月至12月),并完成了他们的第一份考察报告。1980年,无论内部还是外部的智力资源,开始进入针对中国政府决策的思想力的生产过程。这一年,当然是一个起点时间。

稍后一些时间,林重庚受中国方面所托,邀请外国经济及改革专家来中国,分别举办了“莫干山会议(1982年7月)”与“巴山轮会议(1985年9月)”。

研究中国思想力的生产模式,1982年的莫干山会议是一个有价值的会议——这并非两年后决定价格双轨制的那次同名会议。此次会议,林重庚应中国方面要求请来波兰、捷克斯洛伐克、匈牙利等国家的经济学家与曾负责改革的政府官员,这次被寄予厚望的会议,林重庚最后描述说:“详尽了解东欧的改革经验,加剧了中国经济工作者对于在中国使用东欧经济改革模式的悲观心理,而当东欧这些专家们开始搞清楚中国经济的实际情况后,都得出一个结论,那就是:东欧的改革经验不大适用于中国。”曾任波兰经济委员会副主席的布鲁斯,最早(1979年)来中国讲述波兰改革经验,但在那次著名的“巴山轮会议”上,这位对中国已有相当了解的经济学家,发现中国有些经济工作者还在试图用他上世纪五六十年代的分析方法来评价中国的经济改革——他态度坚决地建议他们不能再这样做了。“他明确地说,80年代中期的中国情况已经远远超出了60年代苏东改革理论可驾驭的范畴。”邀请苏东经济学家参与的“莫干山会议”最重要的结论是——无论是苏东经济学家,还是中方与世界银行的各自报告,都倾向认定:“中国的改革是一个逐渐分步推进的过程,并非是一个同时采用一揽子的办法,从一种经济制度到另一种经济制度单纯转换的举措。”即使来自外面世界的观察,其结论,与邓小平“摸着石头过河”的判断亦高度一致。

农业之于中国,一般更倾向认为它是原发性的中国问题。发现、理解并解决这些问题,必须去观察中国农民自己的发明与创造。而工业化或广义而言的现代化,系由外而来的挑战,虽此,也没有一个一揽子的办法可以解决,必须面对一个个现实的问题并寻找对应之策——“摸着石头过河。”因而,中国现代化的进程,“在想象的约束下表现高超智力的学问”在相当时间里,并非针对决策的思想力生产之道。

有着13亿人口规模的中国的现代化道路,在其改革开放之初,针对中央政府各项决策的思想力生产,其路径已经昭然。华中师范大学政治学院院长、曾为中央政治局学习授课的徐勇教授对此的界定是:问题导向——进入现场,发现问题,寻找对策,形成政策。

那么,早些年间周其仁们发现的农民的创造,以及后来研究者们发现的中国问题与提供的解决之道,在一种什么样的程序结构下,由思想力而演变成决策及政策?

我们仍回到“非党人士”周其仁曾参与的中央文件起草——亦即从1982年开始连续5年的关于农业的“一号文件”。杜润生在其回忆录里记录了来自更高决策层的选择:“1981年,中央召开了全国农村工作会议。会后不久,国务院领导到东北考察,写回一封信,建议:不要再强调不同地区不同形式了,让群众自愿选择,选上啥就算啥,领导不要硬堵了。我们就根据这个精神起草了1982年的中央‘一号文件’(即《全国农村工作会议纪要》)。”文件的起草,也即思想力最终形成决策与政策的过程——“从始至终是一个集体创作的过程。每年农村调查,由中央和各省农口的党政部门及研究机构共同组织。随后是农村工作会议(由各省主管农业的书记和省农委主任参加)展开讨论。再由起草小组归纳执笔。”

风云际会,机缘巧合,上世纪80年代甚至尚在大学读书的周其仁们有机会参与文件的起草——政策的制定过程之中。

由发现问题开始,到寻找解决之道,最后达成政府政策对应——这一过程,在国家层面形成最终结果的载体是:中央文件。治国之道,赖乎此端。这一中国决策程序模式,全国人大法工委行政法室主任王超英向本刊解释说:“这是我们党的传统,并非后来的新创。”有所不同的是,从改革开放开始,各种智力因素,无论内部外部,都往这个程序会聚。

从制度结构方面来观察这一智力会聚过程,亦即思想力的生产及传导路径,政治学家徐勇跟本刊记者描述的是两套系统:

党政系统:第一层面是诸如中央财经工作领导小组办公室(中财办)、中央农村工作领导小组办公室(中农办)等。以中央农村工作领导小组为例,它成立于1993年,目前由中央政治局委员、国务院副总理回良玉任组长;而领导小组下面的办公室,则为起草中央有关农业方面文件的核心部门——30年前的大学生、农发组成员陈锡文也跟周其仁一样参加了当年“一号文件”的起草,现在他则由曾经的参与者,变成了主持者。第二层面则为中央政策研究室、国务院研究室、国务院发展研究中心;第三层面则为各部委研究院所。

学术系统:中央党校、中国社科院、中科院以及各大学相关研究机构。由于中央党校等三家学术机构的地位尤其是领导人的地位甚高,他们的各项研究特别是针对中国问题的对策研究,都能迅速进入核心决策机构。

这两套系统的运作,一以贯之的行动方式,仍是以问题为起点。王超英解释说:现在是“两会”,就在这个时候,比如陈锡文领导的中农办,就已经开始下到中国各农村的基层单位进入调查研究、收集问题了。当然,问题的收集在目前信息如此发达的现状下,也绝非一两家机构独自寻找那么单纯。大体看,发现问题的过程基本由这样几个方面构成:领导人直接深入基层的调查、各部门的调研、专家学者的研究、群众来信来访以及媒体的报道……仍以中农办为例,徐勇分析说:这些问题最终汇集到中农办,一般情况,大约到下半年时间,由他们归纳提炼出重要问题,然后进入到寻找解决方案的程序……这个时刻即为智力最为集中之际,上述各机构,无论党政系统还是学术系统,都可能进入研究提供应对之策。

这一系列已经运作成熟的制度体系,多数时候,智力会聚与决策形成都隐而不彰,其运作并不为外界所注意。例外的是2008年,一般而言是由中央经济工作会议出台宏观经济各项政策,但这一年却在之前由国务院常务会议决策“4万亿经济刺激计划”,而货币政策也由上年的“从紧”转为“适度宽松”,财政政策则由“稳健”转为“积极”。中国政府应对危机的反应迅速极为世界称道。这是一个偶然的结果?绝非如此!从制度设置及运作的角度观察,徐勇说,中国的这套决策制度设计及其背后的思想力会聚,将自然导出高效率的应对。

换一种角度观察,中国这一问题导向、智力会聚然后形成决策的过程,其相匹配的制度亦可称为智力资源集中型结构。智力资源集中型,实亦为中国现代化过程的现实条件约束所致。13亿人口规模的国家现代化,并没有成熟可资借鉴的现成经验,这决定了我们一切必须回到发现中国的问题这个起点开始;而同时,中国的现代化也被称为“时间压缩”的过程。渣打银行的调研报告称:“美国的一年相当于中国的1/4年,或2.8个月……最接近中国的东亚,新加坡一年等同中国的半年,而一个韩国年相当于中国的8个月。”在中国这种快节奏的变化过程中,当然需要足够充分集中的智力资源系统,如此才能高效率地应对。对这一中国现实,清华大学公共管理学院院长薛澜跟本刊记者的形容是:“行动型政府。”

但是,如果简单而且僵硬地理解“问题—思想力—决策”这一过程,仿佛它是一个成熟且能自我循环的程序系统,又将把复杂的中国现实及决策过程简单化了。

发现问题之后,对问题的理解与分析,然后寻找应对之策——这个标准的思想力生产过程,永远比想象的复杂。这是一个重要变量。而决策的确定过程,同样也未必那么单纯,有着各种变量制约。如果以农业税的最终废止来观察这一过程,或许我们能稍稍认识其复杂性。

2000年,湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平以“我向总理说实话”为题,曾向当时的总理朱镕基写了一封信,直接表达:“现在农民真苦,农村真穷,农业真危险。”在这封信里,李昌平描述他所在的棋盘乡:“我们乡有4万人,其中劳力1.8万。现在外出2.5万,其中劳力1.5万人。估计今年全乡弃田弃水面积将达3.5万亩,占全乡总面积的65%……”按前述逻辑,这封信是当然的“发现问题”,但思想力生产的启动是否单纯依赖这封信提出的问题呢?回到按时间演进的连续性的历史逻辑里,或许不容易单纯得出肯定性结论。

从中国农村家庭承包责任制开始,这一系列中国农业的变革,中国社科院农村所研究员朱钢跟本刊记者的分析是:“这一时期是发展生产的问题,但随着生产的发展,稍后,农民的发展权,表现为农民负担问题,上升为主体性问题。”这是一个很自然的演变过程,每年的国家统计报告都能清楚表明问题所在。按国家统计局数据:1987年全国农民人均纯收入的增长率,第一次低于农民负担的增长率;经过一年反复,从1989年开始,连续4年,负担增长率都高于纯收入增长率。农民负担主要由国家税收、上交集体承包任务、集体提留和摊派组成。回溯历史,这是当年总结农民的诸如家庭承包、长途贩运等等发明创造并将其变成中央文件后,负担问题成为中国农民核心性问题的开始。朱钢总结说:“这一问题实际成为后来中国三农问题最为重要的隐性问题之源。”——也即农民负担问题是诸多中国农业问题的源头性问题。

农民负担问题一经发现,按前述程序,中央政府的回应也足够迅速——1991年,国务院颁布了《农民承担费用和劳务管理条例》,规定:乡统筹和村提留不得超过上年农民人均纯收入的5%(以乡为单位);之后1993年,中共中央、国务院曾明令取消中央国家机关37项涉及农民负担的收费、集资和基金项目以及43项达标升级活动,纠正了10种错误的收费方法。政策应对的结果,从统计材料看,也就这一年,农民负担的增长率暴跌,成为负增长。问题是,过后一年,负担增长率又迅速拉高,远远超过农民纯收入的增长率,而且持续如此。

为什么?后来的研究者描述当年,一般都用“治标不治本”来分析其政策应对,如何治本,这是一个认识逐渐加深的过程。农民负担当然是一个问题,但这个问题的产生机理的认识,以及认识之下的应对选择——这个思想力的生产,能否产生出有分量的成果,却是挑战。除了这个重要变量外,另外的一个变量则是,农民负担问题在决策系统的各项问题排序里的位次,问题的重大与迫切与否当然决定着智力投入多少与解决力度大小。

不过,现实中国农村的演化过程,却有其自身逻辑。以负担问题为农民发展权的起点性问题开始,负担问题的持续性与延伸性,稍后——徐勇解释说——“农村的群体性事件,粮食安全问题都接踵而来。”粮食生产,1995~1998年连续4年丰收,但1996年粮价却开始下跌;之后,1999~2001年全国粮食3年减产,随后4年粮食产量产不足需……如果仍以“问题导向”来观察,徐勇说:“这是引起全国上下极度关注的重大问题。”问题的先后次序一经确定,智力会聚、寻找原因、发现对策的启动自然迅速。

回到思想力的生产过程,为什么治标不治本?当然是研究者需要破解的难题。在与朱钢讨论学者认识农民负担问题的深化过程时,我们碰到了一个难题,每位学者的研究路径不同,很难以时间顺序来排列出这一认识深化的过程。但是,我们仍可以以那些获得了广泛共识的判断为结构,来梳理由负担问题所生发的一系列农村研究的思想力生产过程。

……

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