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《国家赔偿法》:“大修”还是“小补”?

2009-07-13 17:53 作者:王鸿谅 2009年第24期
杨小军和他的课题组发现,“实践中普遍存在这样的认识,赔了就是错,错了就要追究责任,就要问责,就要影响政绩和形象。所以,为了不被追究问责和影响政绩,有的机关和人员就想方设法不赔、拒绝或拖延赔偿,使得受害人合法权益得不到及时有效的救济”。

错判入狱服刑11年的佘祥林重获自由后提出国家赔偿申请,终获25.69万余元赔偿金

14年之后,《国家赔偿法》终于获得了第一次修订的机会。由于这部法律承载的期望和现实结果相去甚远,连当初的立法者都不得不承认,它是“实施得最差的法律之一”。《国家赔偿法》的修订也因此备受关注,从2008年10月的“一读”到今年6月22日的“二审”,争议都没有停止过。焦点依旧在于,面对来之不易的修法机会,究竟是应当“彻底大修”,还是在现有框架之内“小修小补”?

立法初衷

《国家赔偿法》从1995年1月1日开始正式实施,那时候,它被誉为“中国法制建设的里程碑”。中国法学会行政法学研究会副会长杨小军向本刊记者评价,因为它“肯定了国家与公民、法人及其他组织之间各自独立意志和独立权益的存在,否定了公民利益应当无条件地服从国家利益、国家利益凌驾于公民利益之上的观点”。这是中国的立法第一次传达出如此明确的信息,肯定国家责任,将国家和公民同等对待。因此《国家赔偿法》也称得上是一部“宪法承诺公民基本权利的兑现法”。

其实早在1986年起草《行政诉讼法》的时候,立法者们就意识到了一些问题,“行政诉讼中存在权益受到损害而得不到赔偿的情况,不容忽视”。国家行政学院法学部主任应松年是中国行政法学界的权威专家,也是当年行政立法研究组的副组长,他向本刊记者回忆:“因为当时还没有赔偿法,讨论的时候,有同志主张,干脆把实际上属于行政赔偿的问题也写入行政诉讼法,最后加上一章。但是我们这些学者比较保守,认为行政诉讼法是个程序法,不能把实体问题加进去。后来就决定,赔偿问题以后再单独起草一个稿子,行政诉讼法后面只写赔偿的程序。”

应松年和他的同伴们已经有了构想:“先制定行政诉讼法,然后就开始研究国家赔偿法。”《行政诉讼法》于1989年颁布,两年后,1991年4月《国家赔偿法》的初稿已经完成。中国政法大学副校长马怀德也是《国家赔偿法》的起草者之一,不管这部法律后来遭到怎样的批评,马怀德始终强调,这部法律“从无到有,本身就是一种进步,它为保护公民权利提供了具体的制度保障”。马怀德向本刊记者的回忆中,有一个很有意思的细节:“1994年底,深圳龙岗区办了一个派出所所长、政委学习班,我当时任国家赔偿法的教员。后来我讲完赔偿法没多久,这些所长、政委都纷纷回去了,而这个学习班尚未结束。后来他们说,我们那所里押着的人得赶紧赶在1995年1月1日国家赔偿法正式实施前放出来,否则就要招致国家赔偿责任的。”

不过马怀德也丝毫不回避这部法律存在的种种问题,以现在的法治理念衡量,《国家赔偿法》囿于当时的现实环境,在立法之初就存在的“先天不足”。“1994年立法的时候,国家赔偿主要是解决一个‘填平补齐’的问题。”马怀德向本刊记者比喻,“就好比地上有一个坑,当时想着就是把坑填平就好了,而不是填平了再垫高。”体现在《国家赔偿法》里,就是只赔偿直接损失,不赔偿间接损失,也没有精神损害赔偿,而且制定的赔偿标准也都偏低。在杨小军看来,现行《国家赔偿法》确立的法定有限赔偿原则,主要依据有三点,“第一是要使受害人所受到的损失能够得到适当弥补;第二是考虑国家的经济和财力能够负担的状况;第三是便于计算,简单易行”。其中,“最有实质意义的是第二项”。

杨小军提醒本刊记者注意,现行的《国家赔偿法》在1994年5月12日通过并公布,然后在1995年1月1日开始实施,“在法律的制定过程中,正好是我国财政收入的困难时期”,当时,在“财政包干”的体制下,中央财政陷入困境,甚至一度向地方“借款”,在这样的背景下,中央开始了财税制度改革,并在1994年1月1日正式实行分税制。杨小军说:“可以想象,在这样的财政基础上,当全国人大讨论《国家赔偿法》时,赔偿标准将是一个非常敏感的问题。此外,我国自1982年《宪法》出台以来,一直以‘从实际出发’作为立法指导思想,因此在赔偿标准上比较也是可以理解的。”

除了经济上的考虑,赔偿标准偏低还源于一种潜在的担忧,“对增加执法代价的担忧”。杨小军解释:“担心赔偿标准太高,会挫伤国家机关工作人员的工作积极性,产生负面影响。这种看法,突出表现在刑事司法赔偿方面,始终有这么一种说法,认为人权保障与打击犯罪应当兼顾,不可偏废。其实这种担忧说到底,还是认为国家赔偿责任是打击刑事犯罪和违法行为的一种成本或代价,为了更有力地打击犯罪和违法,自然要降低这种代价,所以国家赔偿标准比一般的民事赔偿标准要低得多。”

尴尬的14年

“2005年在北京市召开纪念《国家赔偿法》实施10周年会议的时候,一位教授指出,我们在实施赔偿法的10年里,教训远比经验多。”马怀德说,“我也认为,必须承认《国家赔偿法》是实施得最差的法律之一。”应松年和杨小军的课题组在2004年下半年,用了将近5个月,对全国6省市10年来实施赔偿法的情况做了调研,形成了《国家赔偿法实施情况调研报告》(以下简称《调研报告》),这个报告的结论同样佐证了马怀德的观点。

《调研报告》选择的6个省市分别是辽宁、山西、四川、广东、上海和北京。杨小军说,调研组的数据和结论全部来自于实地调查,“调研单位包括省、市人大法工委、政府法制办、公检法机关和财政厅等负责国家赔偿工作的人员,以及部分学者和律师”。调查现实,国家赔偿案件数量在各地都呈现逐年增长的趋势,可非常奇怪的是,“不管是在经济发达的地区还是欠发达地区,虽然政府财政拨付有国家赔偿经费,但却没有或几乎没有国家机关使用这笔赔偿专用经费”。杨小军说,“都是赔偿义务机关用自己的经费‘私了’了”。

杨小军和他的课题组发现,“实践中普遍存在这样的认识,赔了就是错,错了就要追究责任,就要问责,就要影响政绩和形象。所以,为了不被追究问责和影响政绩,有的机关和人员就想方设法不赔、拒绝或拖延赔偿,使得受害人合法权益得不到及时有效的救济”。

各省市的国家赔偿财政列支情况最能说明问题。杨小军举例,“比如广东,省级财政每年都有财政预算,市级财政多在办公经费中安排,没有单独处理。但实际上,省级财政自法律实施以来,没有支出过,年年在预备金中有所安排,但没有机关申请核拨。而辽宁,自2004年开始设立国家赔偿专线公积金,省级财政先预算500万元给同级政府,超过由政府预备金补充。虽然有被执行人申请过,但这笔钱从来没有划拨过。还有陕西,每年均有财政预算,但2002年前没有支出过,到2004年一共支出4笔,赔偿金额不到15万元。至于上海,是财政局设有国家赔偿金科目,一般放在其他预备金下设的科目中,但1995年以来没有申请过一起”。而在马怀德看来,最能体现出这种反差的是深圳,“从1995年开始,每年准备了5000万元的国家赔偿金,但这笔钱却从来没有动过。深圳市的败诉率1998年为54%,1999年为60%,其中不少涉及赔偿,但就是没有哪个机关动用过这笔赔偿金”。

总结起来,《国家赔偿法》实施14年以来,争议的焦点其实都来源于制度设计本身。具体集中在五个方面:一是赔偿的标准过低;二是赔偿的范围因为单纯的违法归责导致受益面过窄;三是赔偿的程序是非诉讼程序,而且过于繁琐;四是赔偿的义务主体限定得过于细致;五是赔偿费的具体支付的方法和程序都存在弊病。

在马怀德看来,非诉讼体制直接导致这部法律的实施困境。马怀德回忆,当初在制定《国家赔偿法》时,原本立法者们也在司法领域内实行诉讼制度,但是遭到检察院的坚决抵制。于是只好折中采取“申请、复议、决议”的程序。结果这样一来,“受害人处于完全被动的地位,只能提出申请和等待,而且这个等待没有期限,至于是否赔偿、赔偿多少,受害人更加没有发言权”。《国家赔偿法》规定,未经赔偿义务机关确认和处理,法院赔偿委员会不予受理。利用这一规定,一些赔偿义务机关对其违法侵权行为拒不确认,导致一些应当赔偿的案件无法进入国家赔偿程序。这种无法透明化的非诉程序,迅速导致了公众的不信任,在现实中也催生了一大批信访、上访者,实在大大违背了立法的初衷。

马怀德也注意到,越来越多的研究者对赔偿法的归责原则提出了意见。“《国家赔偿法》实行的是违法归责原则。”马怀德回忆,“当初讨论的时候,认为‘过错要件’很难确定,于是干脆就看违法性,行政机关行为有违法就应该赔偿。但经过十来年的实践,我们发现,有违法行为造成的侵害,也有过错行为造成的侵害。”马怀德举例说,“以北京发生的蓝极速网吧纵火案为例。那场纵火案造成25个青少年死亡,受害者家属认为海淀区公安机关、工商局竟让一个无执照、无许可证的黑网吧存在一年多,最终酿成事故,应当追究其责任。但是公安机关、工商局的不作为是不是违法,违反了什么法则又很难判断。按照赔偿法,没有违法性就谈不到赔偿。”

而麻旦旦、佘祥林这样的典型案件,更是凸显了《国家赔偿法》中的又一个重大缺陷,缺乏精神损害赔偿。2001年陕西“处女嫖娼案”中的受害人麻旦旦,曾提出国家赔偿申请,但她的诉讼请求被驳回,只得到了违法限制人身自由两天的赔偿,74.66元。听到这样的判决,麻旦旦瘫倒在法庭上。而蒙冤入狱10年,2005年才重获自由的湖北京山县杀妻冤案主人公佘祥林,依据法律同样得不到任何精神层面的赔偿。

据最高人民检察院披露,国家赔偿法施行10年间,全国各级检察机关共立案办理赔偿案件7823件,决定赔偿3167件,支付赔偿金5819.53万元。如果将决定赔偿的案件数具体到各省(自治区、直辖市)检察机关,每年则只有约10件。如果将这笔赔偿金具体到每一宗个案上,则只有1.84万元。若再具体到每位获得赔偿的公民身上,这个数字还将缩小。杨小军用三个“少得可怜”来说明这种现状:“法院受理和处理的国家赔偿案件少得可怜,当事人提出赔偿的少得可怜,实际获得赔偿的金额少得可怜。”

修法的期待

诚如亚里士多德所言,法制的实现不仅需要制定良法,更在于已经制定的良法能够得到很好的施行。马怀德感慨:“在公众层面,由于赔偿法的实施效果差,国家赔偿案件少与侵权行为多形成巨大反差,公众对这部法律失望了。而在司法层面,司法界也很无奈。《国家赔偿法》本是一种救济途径,却在实施过程中走了样,变成了上级追究下级责任的依据。”正如杨小军所说:“当国家赔偿与责任追究撞到一起,国家赔偿很难得到确认,法律的效力也体现不出来。”

2008年“两会”上,全国人大常委会委员长吴邦国公布了修改《国家赔偿法》的计划,这也是14年以来,《国家赔偿法》第一次得到修订的机会。在研究者们看来,立法资源是有限的,一部法律能得到的修订机会可遇而不可求,弥足珍贵。事实上,“两会”之前,2007年7月31日至8月1日,全国人大法工委在北戴河召开了《国家赔偿法》修改专家座谈会,从事刑事诉讼、行政诉讼和国家赔偿研究的近20位法学学者出席了会议。研究者们的观点都倾向于这部法律需要“大修”。

《国家赔偿法》的修订草案于2008年10月28日至11月30日公开向社会征求意见,在修订案草案的说明中,明确“修改思路”为“针对法律实施中最突出、最急需的问题进行修改完善;同时注意稳步推进,对重大问题瞻前顾后,照顾左邻右舍,不求一步到位”。这个思路也被法学家比喻成“小修小补”,与法学家们之前的期待还有差距。不过,作为14年之后重新参与到修法中来的研究者,马怀德虽然自己依旧坚持《国家赔偿法》应当“彻底大修”的观点,但他对于目前“小修小补”的思路也能理解。“其实立法都有一定的偶然性。”马怀德说,“《国家赔偿法》虽然获得了修订的机会,但在一审稿出来的时候,刚好赶上了三聚氰胺奶粉事件,是一个很微妙的时刻。对一审稿的要求就是要低调、不炒作、不渲染。可改可不改的不改,非改不可的再改。”“当看到一审定稿的时候,我们就知道了,这次修法的思路还是小修小补。”马怀德说,“人大法工委也是通过这个草案在‘投石问路’。”

2009年6月22日,《国家赔偿法》修订草案进入“二审”。细心的研究者发现,和“一审”草案相比,本次提交审议的法律草案在具体内容上有所改进,亮点主要包括:不再强调“违法才赔”,只要是公权力侵犯当事人合法权益,受害人就有权利获得国家赔偿;增加精神赔偿的相关规定;新增条款:被违法征收、征用财产的,受害人有取得国家赔偿的权利。

现行法规定:“国家机关和国家机关工作人员,违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,承担国家赔偿责任。”而修正案提出:“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”修正案删除了现行法此条款中的“违法”二字。这意味着,即使国家机关及其工作人员合法行使职权,但是对公民、法人和其他组织的合法权益造成了损害,也要做出赔偿。杨小军说,这算得上“二审”中最大的亮点,“这意味着从单纯的违法归责原则,转变成了结果归责”。

现行法中“没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑而被错误拘留”以及“没有犯罪事实而被错误逮捕”的受害人,可以申请国家赔偿。而修正案提出,在今后的刑事诉讼中,对公民采取拘留、逮捕措施后,只要结果是决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪的,受害人都有取得赔偿的权利。杨小军解释,这就是说,不仅仅是错拘错捕,即使是按刑事诉讼法规定的程序拘捕的,但最终证明受害人无罪,受害人也可提出赔偿要求——受害人能够获得国家赔偿的情形扩大了。

二审的修正案草案增加规定,被羁押人在羁押期间死亡或者丧失行为能力的,赔偿义务机关的行为与被羁押人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系,赔偿义务机关应当提供证据。这种举证责任倒置,也是一个显著的亮点,而最近一段频发的看守所死亡事件,无疑是推动这一改变的重要原因。

而社会最为关注的精神损害赔偿方面,“二审”稿中有了更具体的规定。去年10月审议的草案修订稿规定,如果致人精神损害的,应当在侵权行为影响的范围内,为受害人消除影响,恢复名誉,赔礼道歉,如果造成严重后果的,应当支付相应的精神损害抚慰金。但哪些情形属于致人精神损害的“严重后果”,规定不明确。二审草案对此进一步明确为:“致人死亡、残疾造成严重精神损害的,赔偿请求人可以请求支付精神损害抚慰金。”把精神赔偿纳入到国家赔偿的范围,这是《国家赔偿法》修订草案的突破性亮点。但在杨小军和马怀德看来,精神赔偿限定于“致人死亡、残疾造成严重精神损害”的情况,这一范围过窄。依旧以荒诞的“处女嫖娼案”为例,当年只获得74元国家赔偿的麻旦旦,即便按照修正后的《国家赔偿法》执行,仍然没有依据获得精神赔偿。因为,她既没有死亡也没有残疾。

按照中国的立法程序,《国家赔偿法》的修订草案必须经过“三读”,表决通过来才具备法律效力,从“二审”到“三读”的时间内,修订草案还有继续修正的机会,抛开“大修”还是“小补”的争议,这次《国家赔偿法》修订最根本的变化,应该体现在立法指导思想上,国家赔偿责任的理念应当转变,“应将对受害人合法权益的保护救济放在首位,对国家机关行为的合法和违法评价不是《国家赔偿法》的应有之义”。在杨小军看来,从深层次看,国家赔偿总涉及国家和人民之间的关系,也就是说,“不同的国家哲学观,会对由国家行为导致公民权利损害结果的态度产生直接的影响”。

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