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金沙江水电开发调查

2009-06-23 14:06 作者:陈晓 2009年第23期
6月以来,对中国水电,同时有一则好消息和一则坏消息。好消息是,国家能源局开始在多处摸底水电火电上网电价,这预示了一直被严格限价的水电有可能出现价格破冰。坏消息是,金沙江中游“一库八级”水电站群里的鲁地拉电站和龙开口电站领到了环保部的停工罚单,由此被“连坐”的还有整个金沙江中游流域的水电开发。

利哩村不在淹没区,村民们很羡慕那些能搬迁的村子,因为听说可以迁往平缓的坡地,住上楼房

6月以来,对中国水电,同时有一则好消息和一则坏消息。好消息是,国家能源局开始在多处摸底水电火电上网电价,这预示了一直被严格限价的水电有可能出现价格破冰。坏消息是,金沙江中游“一库八级”水电站群里的鲁地拉电站和龙开口电站领到了环保部的停工罚单,由此被“连坐”的还有整个金沙江中游流域的水电开发。

这几乎是中国水电开发困局的一个缩影,作为能源价格体系中低价能源的水电向来为中国能源结构转型承担着行政成本。近年来来自移民和环保成本的剧增和被压制的水电价格形成了尖锐冲突,更为麻烦的是,过去十年来的电力体制改革中,国家已经将水电开发后续影响的成本由政府转交给了企业。企业利润、公共利益、能源转型能在一条河流中得以全部实现吗?作为未来50年里中国水电开发最重要领域的金沙江能够解开这个结吗?

鲁地拉水电站停工了。6月15日,国家环保部环境影响评价司巡视员牟广丰率领5人小组,去这座位于金沙江中游河谷第七级的水电站工地“宣布停工”。停工的理由,一是主坝修建违反程序,未批先建;二是整个流域规划还待重新论证。“原来金沙江流域的规划是按照1990年的《长江流域规划》而规划,和现在的情况相去甚远,需要修改。”牟广丰告诉本刊记者。

但工地还没有安静下来。张东(化名)还在工地上,他是为鲁地拉水电站做环境影响评价的庞大专业队伍中的一员。汛期即将来临,在完全停工前,他和同事们还需要为工地做一些环保设计,比如业主营地的处理,工地的植树绿化,还有污水处理,垃圾压缩等等。第二天,他还将去大理参加一个有关移民的工作会议。

环保和移民,是水电建设中比重越来越大的两项成本支出。《环境影响评价法》2002年开始实行,3年后,也就是“从2005年开始,它成为我们严格执行的依据”。牟广丰对本刊记者说。从这一年开始,环保部每年都有一次针对投资领域的“环评风暴”。2005年,金沙江下游的溪洛渡水电站就因为“未批先建”遭停工处罚。

金沙江中游的开发也在这一年开始。2005年,云南金沙江中游水电开发有限公司成立,标志着金沙江中游水能资源的开发启幕。在环保和移民两个主题越来越严格的夹击下,水电价格和建站成本成为一对越来越尖锐的矛盾,在金沙江中游的开发过程中极端地表现出来。

一条河流上的数次环评

何根寿和张东是在不同时期对金沙江这条流域进行细致观察的两位工程师。不同的是,前者90年代初代表电力工业部水力发电建设总局,他要为政府开发金沙江水电提供河流规划和宏观设计。后者的身份则是代表华电集团下属华电鲁地拉水电有限公司聘请的一名专业人员。

后来担任中国水利水电规划设计总院副院长的何根寿当年的任务是要“进行河流规划,确定水电站的梯级位置以及开发任务”。他和同事们在“一库八级”的总规划方案中确定了鲁地拉电站的具体方位。“最初设计了七个梯级,但因为鲁地拉淹没面积太大,为了减少开发成本和移民人数,我们增加了一个梯级,就是龙开口。”何根寿告诉本刊记者。

20年后,“鲁地拉”找到了它的业主——华电集团。在开发启动前,华电需要负责对水电站的可能影响进行再次评估。何根寿对本刊说,一条河流经过千万年的发展,演变,逐渐形成了一个大致平衡的系统,其中包括流量、流速、输沙、河势、地下水、地形、地貌、原始地应力、植被、栖息的生物乃至局部的气候和居民的生产、生活方式。修建水电站需要拦河,建坝,抬高了水位,控制泄流。并且时间推移,河流流域原有的平衡将被打破,所有有关因素又将发生错综复杂的变化。

张东的工作就是在何根寿提供的基础上重新进行环境影响评价,预测水电站的建设可能对流域造成的变化,并为坏的变化寻找对策。“这份工作从2005年就开始了。”张东告诉本刊记者,他们一共为水电站的环境影响做了13个专题测试,包括水生生物、陆生生物、地方病、地质环境等,针对这13个可能遭水电建设影响的专题,鲁地拉水电站业主方需要付7亿元资金来找出问题并解决它们。

第一个专题是水生生物的评估。云南省社科院研究员董棣也参与了鲁地拉水电站的一系列影响评估,并从2003年开始就对澜沧江上的一些水电站修建进行过考察。他告诉本刊记者:“一般说,修建水电站最大影响之一的是水生生物,因此每次有关水电站的环评讨论,如何解决鱼类的生存问题都是核心。”

修建水电站会因为拦河回流,将原来奔腾的流水变成静水,导致水温变化,因此可能影响一部分鱼类的生存。而水坝也会导致水流速度变缓,这对一些需要生活在急流中的鱼类不利。更重要的是,“流域中有一部分需要洄游的鱼类,有的鱼类洄游距离在一两百公里,围堰拦河会导致鱼类的洄游之路被截断”。牟广丰告诉本刊记者。

张东告诉本刊记者,关于鲁地拉库区的鱼类影响实验一共用了4年时间,由中国水产科学研究院负责这个课题。实验范围上至金沙江中游流域的第四级阿海电站,下至中游的最后一级电站观音岩。负责评估的技术人员在每年产卵季节和枯水季节做两次实验,最后的结论是,鲁地拉水电站的建设不会对该流域的鱼类造成重大影响。

张东解释这个结论的由来:“整个长江流域,需要洄游距离最长的鱼类是中华鲟,它是洄游到金沙江下游。另一个鱼类的洄游点则在宜昌,那里有一块回鱼石。而鲁地拉水电站所影响的流域区内,洄游距离最长因而受到影响的鱼种是草鱼,这是一种常见的品种。”

针对这类鱼的保护,张东他们用了国外通行的人工捕捞过坝和人工增殖的办法。在永胜县涛源乡建设鱼类增殖站,进行野生亲本捕捞、运输、驯养,实施人工繁殖和苗种培育。“而且拦河建坝后,水库也不全是静水,库尾会有一段比较急的水流。”

至于水温对鱼类的影响问题,张东说,由于计划在金沙江中游修建的第一级水库库容巨大,是整个金沙江中游八级水电群的龙头水库,拥有巨大的调节能力,因此以下的7个水电站都是日调节水库,“水库每天换水,因此对水温影响不大”。

鲁地拉水电站所处的金沙江河谷为干热河谷地带,这类地质带的特点是“热量丰富,但水分缺乏,因此河谷沿江地带不长枝叶繁茂的乔木,而以低矮的灌木为主,颜色多为黄色”。张东告诉本刊记者,“蓄水形成大水平面后,还可能对该地区的局部小气候有改善”。

而环保部环境影响评价司有关负责人在提到水电站停建时,告诉本刊记者:“我们不仅要看项目建设,还要看全过程。”水电项目要过环保关,不仅要看大坝建设,“还要看截流、蓄水、运行等多个环节”。

鲁地拉水电站刚完成截流。张东告诉本刊记者:“这个阶段对生态影响并不大。如果说有影响,是在水库初蓄的时候,需要8小时才能把水蓄满,这时可能出现下游断水。但我们已经做了很多措施。投资500多万元,修了生态放水孔,主要目的是保证不断流,水生生物可以自由进出,还要不影响下游攀枝花的用水。”

“我们按攀枝花市的取水断面做了测算,如果保证350个流量,攀枝花的大多数取水孔可以取水。达到471个流量的时候,攀枝花的所有取水孔都可以取水。最后的设计决定是放400个流量,再加上支流汇入20多个流量,足以满足下游的正常用水。”

张东告诉本刊记者,所有的环境评价项目都做了长时间实验,还有的专题以10∶1的比例缩小进行中试实验,来测试水电站建成后对流速、流量的影响。一位参加过鲁地拉环境影响评价研讨会的人士也告诉本刊记者,每次开会,环评部门的资料都是用手推车推出来的。

何根寿和张东不仅代表着金沙江水电开发的两个时期,还代表了两种不同的开发体制。何根寿当年的经费来源于“财政部以事业费名义每年划拨的3000多万元”,而张东的经费来自于业主华电集团。张东告诉本刊记者,业主方为解决环境影响已经投入了7亿元资金。毫无疑问,对电站建设方来说,这是一笔不小的成本。

但信任危机也由此而来。包括长江水利委员会官员在内的一批政府部门认为,业主出资进行环境影响评价没有公信力。而另一方面,由于在电力体制改革中,水电开发已经下放给市场,开发商无法等待新一轮《长江流域综合规划》的缓慢编制。

长江水利委员会长江水资源保护局前局长翁立达是编制新的《长江流域综合规划》的呼吁者。他对本刊记者解释说:“电力部门有钱,他们有钱做电力项目的规划,这类规划牵涉到的关键部门是发改委,只要发改委点头。《长江流域综合规划》说起来也是发改委的任务,但是排在电力项目规划之后。长江委修订《长江流域综合规划》的经费很长时间得到不落实,发改委迟迟未批,直到2006年才安排下来,就是2007年、2008年、2009年3年完成。”而四大电力集团的另一名官员则向本刊抱怨:“在水电价格严重扭曲的情况下,国家大水电既要为环境买单还要领罚单,那些地方政府的水电站无视环境,反倒成了中间的投机者,照常生产。” 

金沙江水电开发成本

除了环境支付,金沙江水电开发的另一笔成本来自移民。2008年公布的《规划环境影响评价条例》草案代表了未来对工程环境影响评价的新方向。条例中提到,不仅要评价规划实施的环境效益,还要评价与之相关的社会效益。从2003年起,董棣就在从事这样的工作。

云南的水电建设一直争议不断,除了是否影响云南的景观和环境,另一个争议焦点就是居住在沿江深山峡谷地带的贫困的原住民们,是否会因为水电站的修建被剥夺生存资源而“二次受害”。

董棣曾在2005年就对原澜沧江上游“一库八级”水电站规划,做过涉及社会影响的公众参与调查工作,积累了较多的调查公众对修建水电站意愿的经验。2007年初,他接受了西北勘测设计院的邀请,为鲁地拉水电站做社会环境影响评价,“内容包括当地老百姓对修建电站的看法,对补偿的要求等等”。董棣告诉本刊记者。

评价过程是一场精细的田野调查。“首先要做功课,搞清楚一个村子在一个流域中的经济状况是好还是坏,了解他们的房屋面积,耕地状况,粮食种类,养猪放牧的数量等等。”董棣告诉本刊记者,这些事先功课可以让他在实际调查时判断农民对修建电站的意愿以及提出的补偿要求是否符合实际。

董棣对鲁地拉库区的老百姓的初步印象是:因为交通闭塞,大多生活贫困,当地的主要作物是包谷、甘蔗,村民实物收入很多,但货币收入很少。人均年收入约3000元,只有全省人均年收入的一半。

有了这些准备。2007年4月,董棣组织了十几个人的调查队伍,带着睡袋,开始沿着鲁地拉库区沿江约100公里的范围边住边走,进行问卷调查。约615户当地居民填写了问卷,回收有效调查问卷609份。”董棣说,“鲁地拉库区受影响的约2.4万人左右,按4人一户算,就是6000户,调查比例约占1/10。”

问卷设计的内容包括“是否了解电站,电站和你生活的关系,可能对生活造成的影响,你对建电站的看法”等等。由于2007年云南省政府对集体林权开始改革,云南农民的土地种类包括耕地,放牧地,林果地,畜牧等等。问卷中则要体现这些农民财产的种类,以及它们可能在电站中遭到的损失。

鲁地拉电站的淹没区是上游的涛源、朵美、中江。在地图上,涛源在一片绿色中,朵美和中江的沿江绿色渐少,鲁地拉周围则是一片黄色。董棣告诉本刊记者:“绿色代表平原地带,涛源处在江边的小河谷地带,相对富裕。朵美和中江是丘陵地带,土地以江边的台地为主。而接近鲁地拉建坝的地方则是崇山峻岭,人烟稀少。”

问卷发放的社会范围,主要围绕淹没区,分迁入区公众、迁出区公众和其他公众。每个地区的人因为经济程度不一样,受到影响的方面也不一样,要求也千奇百怪。“原本是丘陵地带的江边居民,需要移到涛源山脚下的村落。迁入区的居民是以种番茄、辣椒、花生等农作物为生,并且在当地一带小有名气。因此他们在问卷中提出害怕江边比较穷的老百姓搬到他们区域后,跟他们种一样的作物,而且由于本来就穷,卖价可能更低。”

“还有一个需要迁入移民的村子,用的是地下水,只够浇村子里现在的地。村里人就提出,如果有移民迁入,需要一个重新分水的方式。”

“掌握当地的资料后,我们可以判断这些要求是否真实,合理。其实调查结果发现,农民对自身经济利益判断是很准确的,对移民工作有很强的指导意义。我们的任务是把他们的要求归类,最后写报告的时候,会在结论上提出满足这个区农民的某种要求,或者要求政府引起重视。”
在董棣2007年的调查里,鲁地拉库区的老百姓对建设水电的意见分为三类:“大概85%的人愿意搬迁,10%的人属于中间派,还有约5%的人坚决不搬。”

在金沙江中游河段的水电建设中,争议和纠纷一直没有间断。其“一库八级”的规划设计里,选址于虎跳峡的龙盘水电站是被首先推荐建设的,也是引发争议和矛盾最多的。董棣指着地图告诉本刊记者,如果水电站建在虎跳峡,不仅要淹没长江第一湾等景观,还会淹没金沙江峡谷边少见的河谷地带,那里约有18万亩滇西北最富饶的土地。但这个水电站的另一面是:可以优化下游7级水库的发电和调节能力,并帮助政府实现滇中调水的计划。

“龙盘水库建成,库容380亿立方米,海拔比昆明高40米左右。政府计划从水库庞大的储水量中,抽取25亿立方米水量,路经宾川等干旱县城,调至昆明。昆明市生活取用后再排入滇池,争取三四年时间完成滇池净化。”董棣说。有关龙盘水电站的功罪争论越来越激烈,各种环保组织介入后,直接导致龙盘水库工程搁置。2008年,云南省政府专门出了一个针对金沙江中游水电站移民的“16118政策”。

在这个政策里,移民每月获得的货币补偿分为两部分,一是固定补偿性收入,二是就业安置收入。计划电站建成运行后,每一度电的收益中提出5厘钱作为产业基金,用来发展适合当地的工农业项目。政府则负责对这些移民按年龄培训,以帮助他们能加入到产业基金构建的就业体系里。董棣告诉本刊记者,在“16118政策”出台后,移民每年的补偿收入预计可以达到4800~6000元,“这是自开建水电站以来最优厚的赔偿政策”。

“16118政策”出台后,政府又组织了一次对鲁地拉库区移民的逐户调查,董棣将调查结果和一年前的对照,发现了一些有趣变化。“原来坚决不同意搬的人,态度发生了变化。他们开始提要求,而且要求越来越细致,专业化。比如要求参加“16118”中的某些产业项目,要求补偿的房屋必须是砖混结构,考虑抗震烈度等。

在加大赔偿的前提下,移民成了一个可讨论的问题。但移民的固定赔偿收入和用以构建就业体系的产业基金,都是由电站业主方提供,意味着这些支出都会进入水电建设的成本。

云南的“水火失衡”和投资之变

从中国开始建设水电站以来,资金一直是纠缠其中的话题。资金短缺,影响了水电和火电的分布比例,造成了我国现在的能源困局。

何根寿告诉本刊记者:“水电站在电力系统中的作用差异很大,水电项目的周期性很长,通常一个百万千瓦级的水电站,从预可行性研究到可行性研究两个阶段就需要5年左右时间,这就需要水电设计有一定的储备,以供优化选择。但自计划经济时代以来,水电的设计储备严重不足,其主要原因是水电前期工作量大而经费长期不足。按国家规定的收费标准每年需要6.7亿元,其中需要由政府安排的至少3.7亿元,到1995年为止只落实了1.4亿元。”

为了解决早期国家建设的能源不足,1985年国家开始征收电力建设资金、实行集资办电和多种电价政策,并在电源建设的资金筹措比重上明显向地方倾斜。这引起了地方能源结构的深刻变化。“地方办电能力和资金相对提高,中央办电能力和资金相对减小。”何根寿对本刊记者说,这样一来,由于我国水力资源多集中在中西部地区,当地经济决定了它的筹资能力很弱,这一结构使得更不利于水电建设资金的筹措,最终发达地区大办火电。而中西部地区不但没有集中力量开发水电,也把重心放在了火电上。

昆明水电勘测设计研究院专家委员会委员青长庚是云南省的老水电专家,他也清楚地记得,由于国家资金缺乏,电力建设一直以火电为主,在拥有129个县市,却只有20个县能财政自给的云南更是这样。“云南省的水能资源在全国排第三,仅在西藏和四川之后,但火电在云南的比例远大于水电。因为火电投资相对小,通常建设周期只有3年,政府就抢着修火电。到1995年,云南省水能资源开发程度仅4.3%,远低于全国平均水平13%。”

80年代是电力投资方式摸索变局的漫长10年。在青长庚的记忆里:“80年代初,水电建设从完全的计划经济开始引入一点市场机制。以前水电站的主要机器涡轮机,都是国家指定一台国产机器,我们按机器功率的大小来设计水电站的发电能力。改革开放以后,我们对选择机器有了自主权。当时还不敢用‘招标’这个词,斟酌了半天,最后用‘选厂’。”

而市场机制更深地进入水电建设领域则是1981年。国家在这一年批准了云南鲁布革电站项目。董棣告诉本刊记者:“鲁布革水电站投资引入世界银行贷款,因此必须进行国际招标,日本大成公司中标后的工程建设进程,极大地促进了云南施工管理的市场化和高效化。”

这是市场竞争机制在我国水电站建设中的首次运用。“日本人的运作模式也给水电建设带来冲击。他们一共只来了几个管理和技术人员,招聘中方水利队伍进行施工,管理方法上直接引入经济刺激。80年代的时候,大家工资都只有几十上百块,日本人给施工队伍发奖金,几千块都是用现金直接付,这个刺激多大!原来这些懒垮垮的队伍被管理得干劲十足。”

鲁布革水电站只用了3年时间完成施工,质量至今为人称道。在这种市场“自营”开发模式的指引下,一个在资金不足的情况下更广泛应用于中国流域水电建设的方法在湖北被发明了。

湖北省能源局一名官员告诉本刊记者:“1987年,湖北省政府和当时的水利电力部注入资本金1亿元作为清江开发的启动资金,建成隔河岩水电站后,这个水电站的收益暂时不上缴,而由企业滚动投入下一个水电站建设。这样,政府只需要付出很少的启动资金,就可以源源不断开发水电。”

湖北清江公司用这个方法开发了湖北省清江流域3座投资超过200亿的水电站,而湖北省投入的资本金只有1亿元。“这种方法后来又被成功地应用于金沙江的开发。”这位官员说,“但清江模式的最大问题是,会导致开发企业存贷比畸形超高。以创造该模式的湖北清江公司为例,到2007年清江公司的净资产为17.5亿元,而负债高达160亿元。也就是说,清江模式的核心是以银行贷款为内在支撑滚雪球。而解决这一办法的关键就是快,而且工程不能间断,这样才能持续不断获得银行支持。”

某种意义上,这成为龙开口、鲁地拉等水电工程频频闯红灯的原因之一。以鲁地拉水电站为例,工程量巨大,除了为修建电站准备的长约2910米的进厂主隧道,两座横跨金沙江的单行索桥,还有两个电站主体工程:一个是地下发电厂房,一个是大坝主体工程。前者需要把山体掏空,发电设备安装在山洞里,由此打通的施工隧道长为9800米,工程总投资135亿元,绝大部分也不是业主的自有资金。

张东告诉本刊记者:“鲁地拉水电站的水源,一部分来自雪山上的融冰。3月开始冰消雪融,水就慢慢来了。如果不抢在6月汛期到来之前完成围堰截流,电站建设就要再等一年。这一年的贷款利息又是多少?”

谁的金沙江?

投资渠道放开,既给金沙江水电开发提供了造血功能,也带来了众多的利益主体。这次收到的环保部罚单并不是云南省水电开发第一次停滞了。“金沙江水能资源蕴藏量达1.124亿千瓦,可开发的水能资源7599万千瓦,约占全国的16.7%,是我国最大的水电能源基地。但相对全国其他流域,这个最大的水能基地开发却一直落后。”青长庚告诉本刊记者。

其实,金沙江的第一次大规模探索自上世纪50年代便开始了。青长庚告诉本刊记者:“上世纪50年代,主管水电建设工作的官员提出摸清全国水能资源,建设十大水电基地。昆明设计院就在捷克专家的帮助下,对金沙江中游的地质、水文情况进行勘探,并做出了初步的中游水电开发规划。但因为没有钱,金沙江干流的开发一直闲置。当时主管水电的官员提出了两个开发原则:先上游,后下游;先支流,后干流。因此云南的水电建设是从支流开始起步的。”在中央项目进入干流前,地方项目首先在流域的支流里扎根了。

云南水电开发的另一条脉络则和当地的工业化有关。云南省人大环境资源委员会主任冯志成告诉本刊记者:“云南的水能和矿产都很丰富,而所有矿场无一例外都是耗电大户。云南的电力需求在上世纪八九十年代始终处于高度紧张状态,这决定了仅仅依靠火电远远不能满足本地需求,云南就开始把注意力放到自己充沛的水能上。”

1986年,云南省向国家计委申报了漫湾水电站的建设项目,该项目装机容量150万千瓦,是云南境内中方资金投资的第一个百万级大水电站。“当时国家计委的要求是,必须提出开工水电站的理由,必须能回答生产的电用来做什么?当时在昆明地区有磷矿,漫湾的电可用来进行‘大黄磷项目’的开发。即通过电与矿结合的方式找到载电产业后,再开始水电站的建设。”董棣说。

随着电力体制改革的深入,除了给金沙江干流的水电开发带来了四大电力集团和一个实力非凡的华睿公司,也给支流带来了众多私人资本。2004年以来不断膨胀的东南和浙江民间财富都加入到这个淘金阵营中。“这些民间资本的实力大,往往与当地政府谈好合作事项后,回家用民间筹资入股的方式,在较短时间即可筹集好建设投资。”董棣告诉本刊记者。

民资进入、地方政府“割据”带来了开发上真正的混乱。青长庚曾是怒江州政府聘请的发展顾问,曾在多个场合呼吁大力开发西南水电。但2004年后,他的态度却有所改变。他告诉本刊记者:“民间资本修的很多小水电站缺乏规划,通常是一些浙江、福建的人来考察一下,看中一段流域,跟地方政府谈好价钱就开发,没有一个流域的整体规划。从2004年到现在,短短5年,怒江上已经建起了好几十个小水电站。”

支流小水电的遍地开花,让干流的水电开发非常被动。张东告诉本刊记者:“按规定,支流水电建设应该服从干流规划。以水生生物的保护来说,如果没有支流上建设的小水电站,鲁地拉水电站对鱼类保护可采取放流措施,支流的自然水流长度可达到200多公里,完全能够解决金沙江中游修建水电站的洄游鱼类的保护问题。”

云南省人大环境资源委员会主任冯志成告诉本刊记者,要解决开发无序的问题,只能通过立法,但“全国现在还没有一个关于河流或者流域的立法。因为我们国家实行的是多头管理,一条河流涉及的管理部门有水利部、环保部、航运部门,让哪个部门牵头来做这个事情都做不成”。目前,冯志成领导的部门正在尝试对云南南盘江的开发立法。这是珠江流域在云南境内的河段,第一个市场化方式建造的水电站鲁布革就在这条江上。

不断追加的环境和移民成本以及无序的流域建设,都增加着大型水电开发的变数。但从鲁地拉库区移民安置的政策设计看,水电开发已经成为带领云南经济发展的引擎。“水电站如果不能正常赢利,我们用来解决移民问题的产业基金就难以为继,相关联的云南工业化和当地农村发展尤其是脱贫致富等工作也将受到影响。”董棣说。

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