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制约水电的是能源结构,不是环境

2009-06-23 14:05 作者:朱文轶 2009年第23期
“生态环境”既是不合理的能源结构和电价形成机制的受害者,某种意义上,又成为后二者的替罪羊。它直接导致了人们对于水电开发的误解重重,一方面迫在眉睫的西南水电开发屡屡受阻,一方面是依旧紧张的能源结构下随时可能再度而来的“电荒”。

1997年10月27日,陆佑楣宣布龙口束窄至40米工作已提前完成

——原三峡工程总指挥陆佑楣谈水电开发和流域保护

“生态环境”既是不合理的能源结构和电价形成机制的受害者,某种意义上,又成为后二者的替罪羊。它直接导致了人们对于水电开发的误解重重,一方面迫在眉睫的西南水电开发屡屡受阻,一方面是依旧紧张的能源结构下随时可能再度而来的“电荒”。

本刊记者就金沙江中游水电项目“鲁地拉”和“龙开口”被叫停事件独家专访了国务院三峡工程建设委员会副主任、中国长江三峡工程开发总公司前任总经理陆佑楣。

问题的本质是决策程序混乱

三联生活周刊:最近金沙江中游两个被叫停的水电项目是怎么回事?我记得前年,三峡总公司在金沙江下游的溪洛渡、向家坝工程也被叫停过。

陆佑楣:这些项目本身没什么问题。像水电这样大规模的工程项目,都需要一个严格的科学决策程序。我相信,这些工程不是哪个业主自己拍板就干了,都是更高层领导来决策的。它们的前期工作也是从上世纪80年代就开始,经过几十年的研究和论证。它现在出现问题的本质是决策程序混乱,要追查一下这些电站是怎么起源的。

但环保部门以前曾经说要一票否决,这点我也是反对的。你能一票否决,那能一票赞成吗?像三峡工程,从孙中山先生提出起已有72年历史,经过多少论证,其他水电站也都如此。金沙江中游两个项目被叫停事件被报道后,误导了很多人,造成舆论又一次认为“水电站破坏生态环境”的一边倒,其实并非如此。实际上,这些项目自始至终就并没有被否认。

我们搞水电的人,说实在的,搞了这么多水电,修了这么多大坝,只有从三峡工程起才真正开始重视生态环境。不少工程对自然界客观的状态还没有认识透,就开始建设,我说这是一种浮躁情绪,应该坚决制止。同时我也坚决反对风暴式地搞“环保运动”,叫停30个项目叫停多少个项目不是环保问题,而是政府决策程序的问题。对待水电与环境保护的问题要更理性一点,更科学一点。

三联生活周刊:水电项目的决策程序是怎样的?

陆佑楣:任何一个工程项目建设的全过程必然划分三个阶段。所谓的项目前期工作是第一阶段,是项目决策过程。对于水电工程来说,百万千瓦级以上的大电站一般需要10年左右的论证时间,应该完成以下工作内容:流域规划的复核,进行全面的地质调查、社会调查、生态环境调查,市场分析预测,规划设计,地质勘探,设计方案,科学试验,提出可行性和必要性的论证,最终完成决策审批程序。第二阶段是工程的实施阶段,第三阶段是工程的运行经营阶段。

三联生活周刊:这个程序现在出了什么样的问题?

陆佑楣:现在决策程序有点乱,各个电力公司都在抢地盘。本来一个水电站理想的立项过程是政府行为。像我上面说的,这个程序应该是有规划,要立项,立项后做可行性论证报告,国家批准可行性报告,然后招标。现在都是企业占领了地盘,企业在出这个前期费用。这里面很复杂。

另外,所有项目肯定都是在省里,跟省一级政府是有利益关系的。省里拼命想让你来投资,你开始谈这项目的时候,地方上肯定全力支持。等你上了以后开始提出这样那样的问题,谈条件,要价越来越高。对中央政府来说,省里当然有省里决策权,中央有中央的决策权,这两者的分工不太清楚。那企业又是一个利益主体,这个原本严谨的程序中就出现了层层的博弈关系。确实要警惕先开工再审批,边设计、边施工、边勘探的现象。

根本问题是利益分配

三联生活周刊:来之前,我采访了水利水电规划设计总院前任副院长何根寿,这几个工程的前期工作他基本上都参与了,他告诉我,80年代以后,电力部恢复了水电建设总局,加快了上海、成都等八大设计院的重建工作,开始安排全国性的河流资源普查与规划,部署了近期可开工项目的可行性研究,所需经费由财政部以事业费名义每年划拨3000多万元。他说,这3000多万元是有任务的,“水规总院”每年必须要保证手上有一定数量的勘测规划储备。一个水电项目开工,马上要启动另一个规划储备项目补上。后来,前期工作的经费越来越紧张,电力体制改革后,这项原来在严密计划领域的工作,也市场化了。

陆佑楣:是这样。进入新世纪以来,每年投产1000万千瓦以上,实际上已经把上世纪积存的前期工作储备逐渐消耗完了,开始出现了一些前期工作周期过短、投入力量不足、设计质量下降、科研论证不到位、决策程序模糊的现象。造成一些工程建设走了弯路,不能健康有序地建设。

三联生活周刊:为什么会这样?过去水电发展的瓶颈不就是资金问题吗?现在电力公司抢地盘也是引入竞争主体后的必然结果。我采访的所有水电专家都认为,现在对于水电开发来说,钱不再是问题了,那资金问题解决了,为什么又会出现新的问题?您能帮我们梳理一下我们国家水电发展的背景吗?

陆佑楣:我在水电部做副部长的时候,虽然修建了一些大型水电站,但当时是极其困难的,全部靠国家财政给钱,水电站造价比火电站要高很多,水电建设成本大概每千瓦4000到5000块,火电当时才3000块。所以很多工程当时干干就停下来,等钱,有了钱再干。水电部工程局干一个工程,没钱了,就来部里要钱,干一年没钱了,等着,工期拉得特别长。当初水利电力部所谓“水火之争”无非也就是争钱、争项目。相比之下,火电建设成本低,周期还短,我们国家能源结构里“火主水辅”的格局也是必然的。

所以发展水电必须要在投资方法上想办法。不能让施工单位去要钱,要走“鲁布革”的道路,它是用世界银行贷款,它的一套管理模式是全新的。后来我在水电部、能源部时期,基本上是在沿着这个方向走,业主对工程负责,那你自己去找钱,包括三峡。三峡工程的资金来源分为三部分。一是国家设立的三峡建设基金,这部分资金是在全国范围内,从每消费一度电的总价中征收7厘钱而来,每年大概有四五十亿元。这部分投资是国家资本金注入,财政直接“戴帽”下到三峡总公司,占三峡总投资的40%左右。第二部分是三峡总公司自己的资金收益。剩下的40%通过各种渠道融资。

刚开始贷款很困难。三峡工程刚开始的时候,时任总理李鹏在推动这事,他让向银行贷款,银行谁敢贷啊?我连要调干部到三峡来都难,谁知道这工程将来如何,能不能干成。正好在那时候,国家成立了开发银行,也是李鹏管,我就跟开发银行姚振炎行长签了个协议,贷了300亿元。这在当时可是很大的数,3年300亿元,1年100亿元,实际上开始用不了这么多,但我利息一分钱都不少还他。我的方针是借新债还老债,支付利息,创立信誉。开发银行刚成立,它的钱也是从商业银行借的,它能保证前期正常运转,就是靠三峡工程给它支付的利息赚了钱,当时利息高啊。没几年,其他商业银行一看,三峡工程信用那么好,都排着队到宜昌来给我们借钱。一直运行到现在,三峡资金流一直没问题,我用自有资金加上贷款,上市融资,来开发金沙江下游也没有任何问题。三峡总投资1800亿元左右,到2013年前就可以全部还清。

三联生活周刊:三峡工程应该说为中国水电开发探索出了一种资金模式和开发模式。但问题是,三峡工程太特殊了,它决策时的高度一致性,在未来的水电开发上是不可复制的。我想,当这种模式要向金沙江、怒江继续复制时,就会面临困难。

陆佑楣:一个流域一个业主本来是一个很好的模式,但投资渠道一放开,利益就更多元化。电力体制改革伴随着“圈地”,也没有正式批文,这块地谁占住就是谁的了。

任何一个工程刚开始一定要把关系弄顺,而金沙江上的关系一开始就已经成为这个格局。金沙江一面是云南省,一面是四川省,政策不一样,谈也谈不拢。像移民补偿的问题,一个高了,一个低了,结果当然就高不就低,低的这一方提高标准,那你一提高标准,就肯定不能只是一个水库的移民,而要引起全省标准的变动。省里跟县里又是一个博弈关系,现在好几个电站工程建完了,因为移民问题没解决,不能蓄水,不能发电。现在流域上又出现了公司和公司的关系,就更复杂。这些问题不是解决不了,而是谁去解决。

其实根本问题是一个利益分配问题。水电开发的资金来源解决了,水电开发的收益分配也要解决,所有关系才能理顺。

缺少一个制度化的补偿机制

三联生活周刊:水规总的何根寿先生也提到类似问题。他说,大藤峡水电站因为在正常高水位确定的问题,在广东和广西两省之间争了几十年,最终这个项目都没有结果。广东希望增加蓄水水位,但这就要牺牲更多的土地,广西就要为土地损失和移民承担更大成本。过去计划经济体制下“淹上游保下游”现在行不通了,更关键的是,广西穷广东富,结果是广西受损广东受益,这当然无法平衡。

陆佑楣:现在库区移民是水电所有矛盾的焦点所在,我前面说的层层博弈关系最后都集中到这上面。为什么说这是一个利益分配问题呢?拿三峡来说,因为它的水能资源在西部,发的电,能源大量给了发达地区,广东以及其他南部和沿海省市,一直到华中。他们得到了0.25元/度的廉价电力,可再生的清洁能源,这是发达地区享受了。

但水能资源应该是全民共享的,自然界的资源经过开发利用后变成社会财富也应该共享。党中央提出改革发展的成果应该是全民共享的。水电开发后变成的社会财富,实际上需要进行一次重新分配。现在,库区居民、资源所在地的居民没有得到好处,没有享受到社会财富的合理分配。

这个分配包括两部分,一是移民补偿,一是电站建成后收益的合理分配,也就是说除了你当时给的一笔补偿,还要有一个源源不断的利益分配。现在移民总是不满意,这制约了水电的开发和发展。现在形成了一个很奇怪的现象:三峡公司作为一个利益主体,三峡工程只是它的一个项目,总要画上句号,可现在谁也不希望这个句号画上。地方移民要向三峡工程要钱,移民完了又说“产业空心化”要向三峡工程要钱,很多是地方自己发展要解决的问题也都绑上三峡工程。当初早就下了封库令,不准再往库区水位线下增加人口,现在一些地方纷纷叫嚷移民数要增加,113万保不住,竟然还有说要超过200万的,这些论调都有,无非还是要钱。说到底,这是缺少一个制度化的补偿机制。

问题是,水电开发成本和收益之间的合理机制没有形成。投资问题解决了,我的电价上不去,本身还亏着呢,还在还债呢,怎么去补贴流域里利益分配不均的不同地区呢?那假如我三峡的电价从0.25元提高到0.3元,提高5分,从东部收上来,这其实完全可以承受。提高的这一部分不是给开发商的,而是返还给西部,这样,一年800亿度电,40个亿,每年这么多拿给西部,分给库区发展,可以平衡很多矛盾。这需要变革,现在这个速度进展得太慢了。

三联生活周刊:水电价格最初怎么定的?它的原则依据是什么?

陆佑楣:三峡工程建成以后的电价到底是多少,当时讨论了很长时间。国务院最后定了一个原则,就是不要引起当地原来电价的上涨,要起到平抑电网销售价格的作用。

现在三峡总公司发电成本,把所有折旧、还贷、税收,加在一起,我说个大概数,0.2元,电价0.25元,也就是说净利润5分钱。这5分钱,我们用来扩大再生产,滚动开发下面的水电站。

还有一些水电站,像二滩、小湾电价更低,都只有1毛多钱。三峡电价是发改委定的,而那些电价定价权各省也有一定权力,地方上为了促进经济发展,压低资源价格,所以水电根本无利可图。这很不合理,开发商滚动开发时只有去银行贷款,维持高负债,这是危险的。

生态环境的矛盾被人为夸大了

三联生活周刊:那他们一定也就更难去保证在水电开发的同时兼顾环境保护了。我想知道,水电价格机制无法体现成本的关键原因在哪?电力体制改革的壳卡在哪儿了?

陆佑楣:这就又得回过头说我们国家能源结构了。当初为了迅速发展能源,过度依赖火电,形成了火电主导的能源格局。而电力体制改革把投资一放开,市场的主角仍是原来的火电部门,他们想自己得到大发展,要竞争,就要占有资源。五大集团拼命圈地搞发电,当然他们也看到煤炭处于一个涨价周期,也开始在金沙江等流域圈一些搞水电,但更多的,还是想发展火电。因此我们国家在又一轮能源发展中盲目发展了很多火电,并且企业有的是在煤炭资源还没有落实的情况下,就盲目发展,这进而加剧了能源结构的紧张。

三联生活周刊:“水火”失衡变得更严重?

陆佑楣:现在我们一年七八亿的装机容量当中,74%~76%是以煤为主的发电,如果按照发电量来算,利用小时量很高,实际上按照发电量来说,煤电量是85%,这个比例很高。

这样,以煤为主的能源消费由此产生环境污染、生态破坏、地表塌陷、酸雨等问题日益严重,减排温室气体、应对气候变化压力也越来越大。这种紧张结构下什么都是紧张的,一年25.3亿吨煤,其中有13亿吨是用在发电上。铁道部说整个铁路运力一半以上是运煤,这其中60%又是用来给发电运煤的,这对铁路压力也很大。另外矿难频发,煤炭上光是中央拿出的钱就是好几十亿元,用在煤矿安全治理方面。现在要关掉这么多小煤矿,本来中国煤炭产量里,小煤矿就占了一半左右,小煤矿一停,供给减少,而煤炭成本又继续增加,资源税,治理费,谁污染谁治理,谁塌陷谁治理。这一来,煤炭价格肯定高居不下,加上火电厂又大量建设,供需矛盾更紧张,在煤电矛盾下电价上涨的冲动极为强烈。

在保证销售电价稳定的前提下,正由于火电发展过快,火电涨价的需求太强,那作为低价能源的水电不仅不能涨,还要用这钱来分摊平衡整个电价,水火同质不同价的问题就越来越突出。水电发展就也被推到矛盾前沿。

电力本身可以成为一个商品,煤炭也是一个商品,水电也是商品,但现在国家要控制着。国家控制是需要的,但过度的价格扭曲,实际上把很多成本掩盖住了。现在水电站上网电价都偏低,水库造成后续影响的成本被掩盖了,矛盾也就掩盖了。

三联生活周刊:这些成本压力实际上转移并表现在了一些水电站的环境生态维护、移民安置这些问题上了。说到底,其实是电力成本问题掩盖住了这些问题,而这些问题又遮蔽了能源结构问题的本质。人们如今总是把板子打在环境问题上,反过来还影响了水电开发的正常进程。

陆佑楣:对。生态环境实际上并不是水电站的主要矛盾,这是被人为夸大了的。水质污染,不是水库引起的。长江自古以来,就是一个排污的通道,经济不发达,人口不多的情况下,这些污水就自然净化。现在时代不一样了,庞大的工业和城市,集中的人口,决定了把长江当成一个排污口的古老习惯要彻底颠覆了。源头是在陆地上,治理也是在陆地上,这跟水电发展没有任何关系,这是一个简单的道理。

为什么现在老把水电和环境生态破坏概念化地联系,对水电的认可度那么低?这跟国外的NGO组织,反坝组织不无关系。那些在中国唱反水坝的人,没有概念,缺乏科学知识。水资源是时空分布不均匀的,当然应该通过工程措施来合理分布,以前人类是自然地向有水源的地方移动,现在人口不用大迁移了,想办法用工程的措施让它尽可能均衡一点,这是一个很自然的过程。

事实上,全球有多少座坝?全球有40万座,美国7万多座。上世纪30年代到70年代是发达国家水电建设的高峰期,目前发达国家的水能资源已基本得到开发。法国被视为新能源利用出色的国家,我去那儿什么感觉呢,它们的水能几乎都开发了,几乎每一滴水都利用了。大坝的使用寿命都长达百年以上,西方国家并不是说不建坝了,而是已经完成了这个大规模建坝的过程。中国现在水电站建设规模应该说不小,但还差得远,和他们当时情况对比,大体上类以罗斯福新政的时候。

那些认为国外现在到了“拆坝时代”的观点也完全是一种误导。这涉及不同国家对坝的定义问题。美国5米到8米都称为坝,如果按这种标准,中国有多少坝?8.6万多。美国垦务局局长告诉我,美国每年会拆一部分坝,其中有些水坝仅仅是为了灌溉或者是为了小农庄的电力自给,比如自己的领地里面修建一个小电站等等。目前,美国的大电网领土覆盖率非常之高,有了大电网,小电站就完成了历史的使命,就可以拆了。美国大型水坝没有被拆。中国也拆掉了一些小电站,最古老的石龙坝电站已经停止发电了,因为这是一座很小的电站,已经过时了,但并不是说已经进入了拆坝时期,或者停止建设水电站的时期。

三联生活周刊:现在比较麻烦,西南水电占到我们国家未开发水电的绝大部分,大力开发势在必行。但围绕金沙江、怒江水电开发的争论从前几年开始就没停止过。

陆佑楣:总有人在脱离实际,误导公众。不客气地说,现在反水电好像成了一种“时尚”。也有人拿都江堰为例出来反对现代的水电建设,说老祖宗不需要建坝,也能建成一个引水工程,一直用到现在。确实都江堰是个了不起的工程,它认真分析了岷江的情况,解决了成都平原的灌溉。但是,2000多年了,现在的人口、耕地、用水量比当时要增加多少,一个都江堰就能满足需求了吗?所以才修了紫坪铺水库,来提高平原用水和灌溉标准。

有些人太情感化了。他说河流必须要自然地流淌,没有这个道理!河流是自然存在的东西,如果没有水坝,你人类怎么利用这个水资源呢?如果没有密云水库,能有北京的今天吗?

西南地区的河流,是世界自然遗产。修了十几个梯级电站,难道能把三江并流变成两江并流吗?没有,还是三江并流。他们太夸大了,就是不去了解真实情况。淹没区我都去看过,有人说建电站有一片原始森林要淹没?不存在。其实低海拔的树都已经被砍光了,这些树都是从岩石缝里长出来的,没有几百年恐怕也长不出来。它是经过几百年甚至上千年,不断地筛选才能长出来的。实际上这十几个梯级电站,每个电站,水位都远低于裸露的山体。但是如果你不去开发,当地的居民非常贫困,他要靠山吃山,过去一直以来的生态破坏是贫困跟人口的同步增长造成的。三峡工程不建,那些老县城的人怎么发展?没有土地资源,没有太丰富的矿产资源,如果在矿产上打主意,环境破坏只会更大。

对鱼类的保护确实是一个难题。长江里面有一些很珍贵的鱼类,像中华鲟,过不了坝了。国外做了很多试验,修了很多鱼道,鱼梯,升鱼机等。像美国哥伦比亚河上这么多梯级电站,建成后现在才逐步研究鱼类怎么过坝的问题。我们长江里的鱼已经很少,少的原因是捕捞过度和污染。像中华鲟的产卵本来不是在金沙江,而是在长江的中下游。由于中下游人类的活动太多,把它们赶到了金沙江去。那么现在修三峡水库,金沙江在修,葛洲坝早就在修了,已经切断了。现在用人工繁殖的办法来繁殖,是不是成功还有待于长期观测。

这些问题要从水电合理有序的开发过程中解决,研究具体的办法,研究水电的收益怎么用上来,而不是不去开发。开发和保护是两个问题,不是简单对立的。有些是生物多样性的需要,应该把这些鱼类保护住,不要让它灭亡,但保持“生物多样性”也还是要从人类可持续发展的角度来考虑。

4亿千瓦可以代替6亿吨煤炭的燃烧

三联生活周刊:水电未来在我们能源结构究竟将占据什么样的位置? 

陆佑楣:水电能源完全取决于落差,中国正好在帕米尔高原和喜马拉雅山脉隆起,落差很大,长江就是5400米的落差,这些落差都集中在西部,这是天赋的资源。前一阶段发改委组织水规总院进行普查,又进行了一次论证,提出来理论上水能资源是6.9亿千瓦左右,这是理论上的,实际上是不可能全部开发的。技术上可行、经济上合理的,只有4亿千瓦左右,就是这4亿千瓦也可以代替6亿吨煤炭的燃烧。

现在已经开发了多少?到2008年底,1.7亿千瓦,4亿千瓦里有这么多已经发电了,这是几十年积累下来的。到2008年底,在建的有7000万千瓦,等于有2.4亿千瓦已经到手了。还有1.6亿千瓦没有开发,这是从经济的角度计算的。国外通常计算开发利用程度,都是按技术可行,随着你经济水平再发展,能源利用效率的提高,也就是说,它的可开发量还会增加,如果算上这部分,4亿千瓦外,还有1.4亿千瓦。举个例子说,雅鲁藏布江到我们的大拐弯墨脱,这地方有2000米的落差,有非常丰富的水利资源,这里一个电站就能有3500万到5000万千瓦,这都没算在4亿千瓦里面,因为从现在看,它还不具备条件开发,经济上很困难,电怎么送出来都是问题。

这是未来的事,但我想眼前这4亿千瓦是必须得到充分利用的,不用就浪费了。现在能源结构中,火电比例那么大,煤炭每年的产量已经不宜再增加,我的观点是,能保持在每年27亿吨就可以了。水电一定要继续发展,这部分水电如果还得不到有效开发,结构不合理的状况就会加剧。

最近全国人大常委会通过了《可再生能源法》,肯定了水能是可再生能源,我们国家可再生的商品化的电力目前来看只有依靠水电。现在媒体上一讲新能源,似乎风能就可以解决整个中国的电能需求,实际上不可能,完全脱离实际。但不是说反对发展风能,而是要大力发展风能;太阳能也要发展,但是离商品化还有很长的时间,需要国家政策积极扶持和推动。这部分能源的成本很高,要发展它们,就需要大力发展水电,通过水电来平抑电价,要不然谁有动力去发展那些新能源呢?

三联生活周刊:水电一方面发展要加速,这样才能扭转水火失衡的能源格局,但另一方面,水电发展又要避免火电发展中已经出现的种种问题,比如跑马圈地,过度扩张。而水电发展还需要能逐渐扭转一个不合理的能源结构和价格体系,种种问题交错在一起,这的确很困难。

陆佑楣:电价一定要合理调整,不是说一定调得很高。我曾经说过,三峡的电,你每年调个半分也可以啊。你要是一直不动,总是担心影响下游物价,这事就做不了。老百姓移民工作要顺利推进,一定要给他利益分配。我同意这句话,为穷人做事,为富人讲话。有了体制化的支付转移办法,也可以多少避免在无序开发中破坏环境和上下游扯皮的事情。

至于控制无序开发的问题,为什么我们国家彩电发展的时候,一下子全国会上几百条生产线?汽车工业一上,每个省甚至每个市都要上自己的工业,我们还是从计划经济转过来的,为什么这个管不住?在种种博弈关系下,应该由政府找到一个平衡点。流域应该完善流域机构,还拿三峡工程为例,建成了之后怎么调度?这也是极其复杂的,你要满足防洪、用水、航运、发电,综合起来,电站怎么运行?三峡总公司没有调度权,也不应该有,调度是根据综合效果有个机构协调。现在汛期是水利部调度,发电是电网调度,谁都管,接下来,要综合管理的事情还更多。鱼类的生存也要调度,这些都应该照顾到,但最终怎么来统一调度?应该适当上收权限,这样才能保证水电开发有序推进,水资源得到最有效和最充分的运用。而不是像现在这样环保部不认水利部,水利部也不认环保部。

现在政府把投资开发权下放了,这是大势所趋,但有的权力应该回收,权责明确,而不是开发商跟政府混淆。我一直有个建议,所有水电项目的立项过程,前期工作,移民的代价,生态环境代价,这些工作都由政府来推动。政府推动了,各种成本都算清了,然后公开,开发商投标,国家根据开发商的能力财力再选择开发商。

把水电规划设计总院归能源局管,成立一个水电开发基金,你前期工作需要投入的费用,由发改委出,最后谁中标了,这笔钱由谁来掏,这就理顺了。

我想,水电资源4亿千瓦里剩下的1.6亿千瓦,应该在2050年以前开发完,我也不像有的人认为,要在2030年以前干完,我觉得不用这么急。前期工作一定要做充分。

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