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公平的程序设计

2009-06-09 14:20 作者:朱文轶 陈晓 2009年第21期
为了避免病床紧张,神木县原本计划今年1月1日实施的“免费医疗”政策推迟了3个月——政府在等待县医院的搬迁竣工。从3月份起,拥有神木户口的干部职工和城乡居民,只要参加了城乡居民合作医疗和职工基本医疗保险,将享受近乎免费的住院起付线报销制度。

陕西省榆林市神木县县城全景

为了避免病床紧张,神木县原本计划今年1月1日实施的“免费医疗”政策推迟了3个月——政府在等待县医院的搬迁竣工。从3月份起,拥有神木户口的干部职工和城乡居民,只要参加了城乡居民合作医疗和职工基本医疗保险,将享受近乎免费的住院起付线报销制度。

但免费医疗的开闸还是在神木县引起了短暂的混乱,所有定点医院在片刻平静之后就出现了爆满,以至于政策设计者不得不给一家原本在“定点医院”名单之外的民营医院开了绿灯,将它增补吸收进这个公共医疗体系中。政策执行机构“全民康复医疗办公室”对无序迅速给予了回击。一个拿着别人的“合作医疗证”前去看病的冒充者被揪了出来,那个受牵连的不幸家庭将面临被吊销“医疗证”、免除“免费医疗”福利的严厉惩罚。

挑战刚刚开始。十年间,这个陕北县城的财政收入增加了百倍以上,民间财富的增值还要更为惊人。“这里的经济现象经济学家也解释不了。”“康复办”主任张波对本刊说。如何分配和使用这些资源是一个巨大的考验。管理和约束这笔体量巨大的资金,成为县委书记郭宝成需要面对的任务,如果一不小心,它们会给已经失去平衡的城市继续增加困扰,还会成为机关和部门腐败的源头。

神木县的老书记王振武遇到过类似挑战。十几年前,因为央企神华集团下属神东公司的进驻,第一次为这个县城储量惊人的煤炭打开了市场,刺激之下,神木曾掀起了第一轮官办民采煤矿的高潮。结果,煤炭销售的利润不加控制地流向几乎神木所有的行政部门,每个单位都想方设法在这桶金里插上一手。这些通过行政性收费游离在财政预算之外的资金,更加削弱了地方政府积贫多年的财力。“这在当时是一笔可观的收入,它的分散使县政府手中调控财富分配的公共资源越来越少。”王振武接受本刊采访时说,“我的想法是,必须把这些钱集中起来。”于是,在王振武的主导下,神木成为国内最早实行“收支两条线”的城市。而和现在相比,当年的那些资金简直微不足道,神木的财富积累那时不过刚开了个头。

从今年3月开始的“免费医疗”,是郭宝成这任县委班子制定的一系列公共财政支出计划的一部分,寻找极端财富现状下通向社会公平的路径是这些计划的初衷。但它引起了始料未及的讨论和争议。

“我压根儿不担心这里的财政能力。”神木前任县委书记王玉虎对本刊说,“神木拥有令人难以置信的煤炭资源。”这里的煤充满优点:它发热量高、煤灰少,即使在煤炭市场大萧条的年代,这儿生产的煤炭也有基本的出路保证。它容易开采的程度在全国已经探明的煤炭资源城市中首屈一指——这里一个年产2000万吨的普通大矿,只需要四五百名工人;而同样位于陕西的铜川,2000万吨的产量养活着全县20万名煤炭工人。更为重要的是,这里矿井顶棚结实、瓦斯含量极低,整个县多年保持了亿吨煤零死亡率的优秀纪录,这无疑让它避免了山西那样在频频被政治问责中断发展的窘境。而且,神木还是座年轻的资源城市,“在资源枯竭前,你要多少煤,这儿能给你生产出多少”。王玉虎告诉本刊。

财政并非事情的全部。神木“免费医疗”是一套复杂程序设计下的制度产物,它的部分参考坐标是欧洲一些高福利社会国家。从王振武1988年执政以来,去西方发达国家考察成为神木县官员的重要传统,他们觉得,出国考察的结果,使常委会讨论一些重要决策时大家更容易沟通了。“神木是陕西第一个大批公派干部出国的城市,1989年国家科委组织全国7个县长到日本考察,我从日本回国后又向上面要了六七个出国指标。”王振武向本刊回忆,“一开始,像‘要不要允许外地人到神木做生意’这样的事都会拿到常务会让讨论,几个主要领导还要喋喋不休地争吵,出去见了世面以后,谁也不会在这上面浪费时间了。”

领导层的共识并不意味着类似的理念在相对封闭的陕北就能深入人心。先进制度和顽固传统、穷困区域和富裕城市、旺盛资本和贫瘠社会的矛盾,一直延续在这个城市的种种变革中,并在这次“免费医疗”政策的实施中体现出来。

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