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再造新北川

2009-04-28 11:33 作者:朱文轶 2009年第16期
72公里,北川老县城曲山镇到绵阳市区的距离。后者所在的“成绵德”板块是四川唯一一处以平原为空间载体的经济带,是整个西南地区最具活力的区域。

2008年9月1日,绵阳市北川县北川中学举行开学典礼

4月20日,北川县擂鼓镇被沸腾的施工扬尘包围着。这个一度作为北川县城第二门户所在的乡镇,在新北川的规划版图中将成为北川新县城的副中心。曾经仅仅拥有1440人的老场镇将扩张成规划人口超过2万人的新城市,因为大量耕地被去年的地震和频繁光顾的次生灾害吞噬,围绕老集镇的30个自然村里,70%的农民消失了,他们都将成为这个新城市的一部分。而震前,这个地方的城市化率甚至不足9%。

这场涉及1万亿元资金的四川灾区重建计划是一个国家指令和市场意志交织的产物,是一场资源的重新调度和再次分配。在规划师看来,地震以前,这些地区人口和资源已经处于高度紧张的状态,重建则是使其再度趋于平衡的一个机会,借助的手段是“通过‘区域调整’和‘人口转移’”,中国城市规划设计研究院总工程师杨保军说,“我们希望能重新思考城乡关系”。加速城市化是政府和规划师为这些受灾地区开出的一剂药方。作为变革的设计方和主导者,政府不仅要为人们设计安全的居住,还要为他们设计未来。

旧北川 新北川

72公里,北川老县城曲山镇到绵阳市区的距离。后者所在的“成绵德”板块是四川唯一一处以平原为空间载体的经济带,是整个西南地区最具活力的区域。

在过去10年里,竭尽所能地接近这个区域、加入这场城市化盛宴,几乎是这个古老地区上的所有城镇分享发展机会的唯一可能。“地理决定命运。”区域经济研究者吴乃青说,“地处岷江、沱江冲积平原和涪江冲积平原的成德绵地区以不到四川8%的面积集中了全省GDP的45%。从成都到绵阳市北川县的地势,由开阔到逼仄的幅度,如同一个被迅速收紧的口袋,距离开阔处越远,城市的外向度越低。”

为了扭转命运,北川邻县安县在2002年进行了一次区域史上少见的大挪移。它把县城和所有行政机构统统由毗邻北川的安昌镇迁到了花镇,就是为了在地理上更靠近绵阳。他们很快享受到了好处。这场兴师动众的搬迁方案由绵阳市上报,得到国务院批准,并在很短时间内获得了经济上的成功。“因为它到绵阳只有10公里,事实上很快成为绵阳产业布局的一个卫星城。”吴乃青说,“绵阳把长虹集团的一部分产能放到了花,安县也赶上了上一轮城市土地开发的班车,这让它把邻县北川甩在身后。”

72公里以外的北川县被遗憾地排除在外了。即使绵阳有意扩张它的城市辐射区,北川也不具备接壤“成绵德”的条件。从地理上看,绵北公路是个死胡同,它穿越北川后就进入绵绵不绝的山脉了,没有形成有效率的回旋,因此在发挥区域潜力上毫无优势可言;北川全境皆山,全县域海拔在1000米以下的土地面积仅占全县的10%,仅有的少量适宜城镇建设的河谷平坝地区,也已经全部被已有的乡镇占用,而空间集聚是工业化、城市化过程的一般规律,缺乏空间聚合形态良好的开阔地域几乎成为北川的致命伤。

行政区划也给北川向山外突围直接设置了障碍。曲山和擂鼓两镇既是山区和平原的分界,也是北川和安县的分界,尽管历史上因为地质和发展空间原因,县城搬迁曾多次进入北川县委县政府的重要议题,但客观来说,北川实在没有太多选择。

曲山镇已经几乎是在现有行政区划条件下县城选址的最优选择,同样是县城能够接近“成绵德经济带”最大极限。“这是一目了然的,曲山是北川县的咽喉和门户,比起其他乡镇,它的交通优势不言而喻。”中国城市规划设计研究院副总规划师朱子瑜说。而作为北川增量用地唯一选择的擂鼓镇,事实上在这些年早已“地尽其用”,北川最重要的几个工业厂全都放在擂鼓镇,这个面积不足2平方公里的小乡镇早已不堪重负。

作为北川新城规划的总设计师,朱子瑜多次站在北川入城要道、著名“三道拐”上俯瞰旧县城。从一个城市规划师的观察角度出发,北川的问题不言而喻,即使不去考量它的地质风险,“从风水角度看,曲山镇的选址完全违背了中国城市空间布局最重要的传统之一,就是:明堂一定要宽阔”。朱子瑜说:“县城所在地位于V字型中低峡谷的河谷平坝,四周山体陡峭,空间太局促了,以至于整个城市毫无向外开拓的空间和余量。”

这个羌族小城在经济格局上的硬伤在去年“5·12”大地震中恰恰成为导致它灭顶之灾的地方。帮助北川重建的专家们发现,比其他地方尤为明显的是,这个地方的生存和发展问题,从来都是错综复杂地交织在一起,如同一枚硬币的两面。“必须要把它们放到一起来思考重建的问题。”在杨保军看来,灾后的北川重建绝不仅仅是安置灾民那么简单,如果不能同时解决它的发展,那么灾难照样会卷土重来。

安县的大发展多少刺激了北川,2002年前后,急于走出山区困局的北川从全国各地请规划师为这个无法施展拳脚的城市出谋划策,专家们的建议是在寻找城市增量没有可能的情况下尽量盘活存量资源。“2002年,北川编制县城整体规划时,曾提出曲山镇、擂鼓镇和任家坪一体化,作为北川的县城。”中国城市规划设计院工程所规划师殷会良说。就在北川为自身发展寻求出路的时候,一场毁灭性的灾难中止了它的一切计划和自我设计。

平衡被打破

接近城市圈的努力失败后,羌人原来田园式的山居生活也被毁了。没有城镇化和工业的吸纳,北川县剩余劳动力的增加就得不到相应的疏散。
尽管四川是个劳务输出大省,但北川却是个例外。高捷是中国城市规划设计研究院城乡所的规划师,在北川重建规划中,她所在的小组承担对整个北川失地农民的调查。“我们对5个极重灾乡镇调研的结果,务农的比例55%,远高于外出打工的比例。”高捷说。

“山区本身并不一定就意味着贫困。”杨保军说,这个人们惯常的逻辑实际上并不准确。在启动重建规划前,中规院的专家对于北川做了一个摸底调查,结果出乎多数人预料。“在一部分山区,居民人均收入比平原高,这是因为他们拥有的面积比平原大。高山能做什么?旅游、药材,山里有丰富的资源。所以说,山区经济容量小,但不一定山区就比平原穷,要看你在里面安置多少人。”

北川恰恰成了不幸的个案。眷恋故土的传统、本地工业就业条件的不足,再加上土地收益和山地收益的剪刀差,这都继续加剧了人口向山区的聚集。人地矛盾在几个主要的地震灾区是普遍现象,但在老北川,显然问题更为尖锐。

这个地区的平衡在地震前就已经被打破。劳动力淤积的唯一出路,是北川只有继续向山区要地,最终的结果,那些根本不适宜安置建筑和人口的地区早就都达到饱和了,“这个地区资源环境承载平衡被彻底破坏了”。近十几年来,北川开始不断往山上“发展”,老城区如民政局、幼儿园等单位,都盖在了山脚下。1991年,由于城区用地紧张,在时任县长梁安礼的力推下,北川县政府决定开发茅坝新区,工程在4年后完工,也用完了山谷平坝处最后0.35平方公里土地。就在去年地震发生之前,垮塌处的沈家包山脚下正在修建“安居工程”,山体因此被挖进了十余米。

地震摧毁了北川,但即使一座抗震技术过关的全新城市从原址拔地而起,旧北川原先遇到的所有问题并没有消失。相反,地震之后,北川的人地矛盾被进一步放大了。首先是因为耕地灭失而产生的失地农民,据中规院的调查,整个北川这批农民的数量达到3.5万人。

这个人口还只是个开始。和很多重建城市一样,北川陷入了一个“滚雪球”式的安置困境。“要在承诺时间内安置失地人口,就需要土地。每个县政府都希望大部分失地农民能够能过相邻乡镇之间就近安置吸收的办法,但实际上这只是县政府一厢情愿的想法。每个乡镇大多自顾不暇,即便真有剩余用地,也要盘算着如何在重建中尽可能发挥土地价值。”吴乃青说,“在毫无增量土地的情况下,政府往往只有通过征用土地的办法来安置失地人口。这样一来,每安置一批失地者,就又产生了一批新的失地人口。”

以北川县擂鼓镇为例,“因为地震和去年9月份的泥石流,擂鼓产生了6000多名失地农民,他们找不到耕地,也找不到宅基地,都要在擂鼓镇的场镇上安置下来”。跟随山东援建方到擂鼓的年轻规划师仲平说,“但是老场镇面积不到70亩,人口1440人,已经很不宽裕了,一下子进入6000多人,唯一的办法就是从邻近村征地。擂鼓从4个地震中损毁较严重的村子征了3200亩,这4个村子的4400人同样需要‘村改居’,这样一来,擂鼓需要安置的失地人口一下子就接近1.3万人了,翻了一番还多”。

更棘手的是,失地人口的成倍上升,直接冲击了城镇人口的就业。由于北川过去经济形态的单一,城市外向度低,这导致北川城镇和山区农村的自我依存度极高。中规院规划师殷会良说,“北川城镇人口超过1万人的乡镇只有3个,这些城镇里的城镇人口为更广阔的山区人口提供了所有的服务。现在农民失去土地和生产资料了,这意味着那些靠向他们提供服务的人也面临失业”,“就眼下来说,北川有1.2万人的就业属于相当紧迫的事情。这个时候,再看北川的工业容量就觉得实在太有限了,开足了工、数得上的工业企业不超过10个。对这大批的失地农民和失业人口来说,它们简直就是杯水车薪”。

政府为北川开出的一剂药方是加速城市化。“只有用比市场力量更为强大的推力,将北川纳入城市化进程当中,超出资源承载能力的剩余劳动力才有可能从根本上得以解决。”吴乃青说,“这个时候,可能有必要打破以邻为壑的思维方式了。”

规划师们决定跳出北川到更广阔的区域中去思考问题。这将是一场大动干戈的重建工程,安全、贫困、失衡都将是要修复的内容。杨保军称之为“大尺度”。“以地为本,还是以人为本,这是我理解的尺度问题的本质。空间范围越大,就越有利于我们优化资源的配置。当然你越往外,牵扯的问题也就越多,最终是一个平衡点。”规划者们希望,中央能给予北川更大的舞台,在更大区域范围内土地资源的重新调度和分配。重建一座新城,能帮助这个在过去60年发展中一直背负沉重包袱的羌族县,重新回到人与资源的平衡状态吗?

本地和异地重建之争

新北川尚在规划者的头脑之中。问题又回到了起点,它遇到了第一个障碍,就是行政区划的壁垒。如果北川可以“越界”,那么其他亟待重建的城市呢?

它在去年六七月间引起了一场关于灾区就地还是异地重建的争论。这场争执现在来看,多少有点书生意气。它的本质是地方和中央的谈判:如何分配巨量的重建资源?不仅是资金,还是土地。谁都希望为自己的城市争取到更多的一块。四川灾区一度有数十个乡镇提出了异地迁建的构想,仅提出县城搬迁的就有北川、青川、汶川等地。那些北京规划师们的意见成为地方政府频频引用的证据。

政府的态度最终平息了这场争论。“《四川汶川地震灾后重建规划城镇体系规划》中关于‘在城镇重建应以就地恢复重建为主,严格控制异地新建’的结论基本上已经给这场争论定了调。”北川副县长雷建新说,“不过,这个规划中基本已经采纳了专家对于重建中大尺度分配和安置资源的思路,充分考虑了利用灾后重建,对于四川未来产业分工和区域发展的重新布局。”

雷建新介绍,四川省委省政府与重建规划专家委员会最终提出的意见为:跨行政区异地新建的城镇只有北川县城,行政区内异地新建的城镇包括青川县城、青溪镇(青川县)、文井江镇(崇州市)、响岩镇(平武县)和晓坝镇(安县)。

在就地恢复重建城镇中,考虑它们所涉及的产业带不同,又分为重点集聚城镇、适度集聚城镇、恢复调整城镇和规模缩减城镇。其中,重点集聚城镇包括德阳、绵阳、广元、广汉、罗江、剑阁、雅安等城市,主要位于成德绵广城镇发展主轴上,是灾区人口和产业转移重点承接地;适度集聚城镇,主要是位于成德绵广城镇发展辅轴上的其他城镇,包括都江堰、彭州、崇州、大邑、江油、绵竹、什邡、安县、旺苍、苍溪、三台、盐亭、梓潼、中江、名山、简阳、仁寿、南江、夹江等城镇,是灾区人口和产业转移适度承接地;恢复调整的城镇,主要位于重灾区范围内,受灾人口相对较少,受灾程度较轻,包括茂县、理县、松潘、小金、黑水、九寨沟、金川、康定、芦山、天全、石棉、南部、阆中、射洪、仪陇等城镇。在原地恢复重建过程中,以安置本地受灾人口为主。

另外,还有规模缩减城镇,主要是重灾区范围内,人居环境适宜性评价以不适宜和较不适宜为主的原地重建城镇,应疏解功能,控制并减小规模,包括汶川县城、平武县城和宝兴县城等城镇。

选址和布局

从一开始,新北川的选址就突破了历史上任何一次选址思考的局限。“灾前我们在做绵阳的总体规划,就提出绵阳、江油、安县一体化发展的方案,但当时还没有把北川放进去。”规划师殷会良说,“这次在做规划时,我们有个很明确的方向,希望让北川这些过去城市化缓慢的城市加快融入这个区域的速度。”

“区域思考的角度,使得新北川县城最初的选址有三个方向。”中国城市规划设计院高级城市规划师孙彤说,“最初考虑,有通口、香泉两个乡镇。沿着302国道向东联系江油,继而衔接涪江谷地城镇发展走廊,这个空间是绵阳中心城市联系市正北方各市县的重要通道,但是北川绕道此空间走廊联系绵阳的距离较远,受到辐射带动的作用小,不利于北川未来;如果沿主要省道选择县中心区域,这个方向选址虽然对北川全县管理有利,但距离绵阳中心比曲山镇更远,这几个方案就都被我们放弃了。”“还有一个选择,是沿着105省道向南,衔接安昌河谷地城镇发展走廊。此空间发展走廊是绵阳中心城市联系和辐射市域西北方向各县传统的重要通道,对北川和安县的城镇发展起到关键作用,这个方向上可能的选址是擂鼓镇,但擂鼓镇的地质条件和后备土地都明显不足。”

那么,要满足“衔接安昌河谷地城镇发展走廊”这个条件,又要有足够面积的发展用地,规划者们最终把选址目标放到了安县境内。在最后几个备选方案中,安昌东南、永安镇、安昌镇、桑枣镇均位于安县辖区内。安昌东南方案位于安昌镇东南方向约2公里处,并与黄土镇接壤,北距原北川县城33公里,南距绵阳市区约32公里。这里“地势平坦开阔,周边群山低丘环抱,自然景色宜人”;永安镇方案则位于安县北部,与北川县接壤,北距擂鼓镇约13公里,南距安昌镇约6公里。如果北川新县城选址于此,则可依托永安镇镇区及其周边农村居民点用地进行发展,且这里7.5平方公里较开阔的用地范围,可为新北川县城发展提供良好的条件,但这里也被认为是地质灾害易发区;桑枣镇方案在安县中部,川西北地区浅丘平坝区,紧邻西北侧的中山深谷区,东距安昌镇18公里,这里“8.94平方公里的用地范围,地势开阔,条件稍好,但交通通达性与安昌东南选址相比,稍显不足”。

“在反复论证后,最后选址大家都倾向于安昌东南方案。”朱子瑜说,“但这个方案最大的挑战是如何进行区划调整。如果只是将县城安置在那里,县城离北川就是一块‘飞地’,必须要将安县的永安镇、安昌镇和黄土镇的部分地区纳入北川,在最小限度影响安县的同时满足了新北川县城的选址要求。但客观说,安县为此做出了很大牺牲。”

中规院最后形成的《北川县城“5·12”特大地震灾后重建选址与规划研究基本结论》这份研究报告指出,“安昌东南方案”,“地处河谷平坝至盆地的过渡地段,工程地质条件好;地处北川、安县联系绵阳市区的主要通道上;规划用地约10平方公里,可发展用地充裕;受现状制约小,文化特色塑造空间大;安昌河横贯、周围被低山环绕,自然景观独特,综合条件最优。建设初期可以相邻的安昌镇作为有力依托,形成规模后可将安昌镇纳入县城发展建设的整体,形成全面发展的态势”。

安昌河是县城新址上最大的一条河流。围绕在安昌河的单侧布局还是两岸建城上,规划者产生了分歧。两岸建城的支持者以黄浦江城市带的布局为例,认为有利于形成城市经济带,并且可以确保新北川建设用地的宽裕。朱子瑜认为,这个地方因为周围是山,静风频率比较高,如果城市把河的两边建满了,整个城市的通风口就变窄了。“另外跨河就要跨桥,2万人口每天往返于河两岸,至少同时要建3座桥才能满足日常流量,在目前重建如此紧张的时候,这会极大地增加成本。”朱子瑜说,“当然新北川将来的发展最终会跨桥,扩张土地,但不是现在。城市每一次跨过一个干道、跨过一个河流,都是积蓄了一定能量的。”

什么样的新北川

“我们为新北川规划出一个山前河谷地带,把新县城选在这条带的头上。和其他几个经济带,西部高山经济区、东部低山经济区和中部中山经济区相比,这条城镇带上,会集聚北川县城的大部分工业和70%的人口,但是它的面积不大,只有10%以上。”杨保军说,“这种分布是符合北川人最初的居住形态的:越往山上人越少,越往山下人越多。这个地方过去也是这样,它的人口聚集形态和水系是一样的,因为两山之间有水,越往外水越多,最外面人越多。所谓‘道法自然’。”

朱子瑜希望这种思路同样延续在北川新县城的微观布局之中。“‘依山顺水’是我们设计新县城的一个基本原则。”他说。北川新址上有4条主要水系和名为马鞍山、大山梁、云盘山的山系,“我刚到的时候就注意到这里周围山势形成了明显的案山和靠山,其实这已经为整个新城奠定了它的山水格局,它在空间布局时一定是背靠山面案山,形成一个朝西的景观轴。这也跟羌族人的生活习惯一致,我们平原地带的人对朝南情有独钟,我们的景观参照物是太阳;而对山区人来说,他们在确定方位时,首先不是朝向,而是找山和水的视觉关系。”

在城市跨区域搬迁上,北川并不是开创者,而城市在迁移过程中失去活力的例子比比皆是。朱子瑜几年前曾经给浙江千岛湖做过城市规划,他对新安江水库移民的失败先例印象深刻。在他看来,规划师不止是设计一个城市,而是设计一个新的生命系统,这个系统既要保证足够的就业,也要使那里的山水格局保持其旧有的生命力。

现实主义和理想主义的争执贯穿于北川新县城设计的始终。安昌镇新址的地貌同样是由山脉和平坝构成,相当一部分规划师认为新县城应该择山而建,让出平坝,理由很充分:在“寸土寸金”的北川,要尽可能保住平坝上的农田,并且占用平坝,势必造成4个村的失地农民,他们会给新城市造成额外负担;另外,“羌生高山”,应该借重建之机给北川人还原最初的生态居住。

这个充满浪漫主义的想法遭到了新县城主设计师朱子瑜的反对。“要知道,时间上等不及,上万人在等着要搬进新城,山东援建的时期也只有3年。这处山体虽然地质结构没有问题,但是上世纪30年代采金矿造成了不少采空区,山上整地分散,地质勘探极为复杂,如果在山上建城,用一个山头就要勘探一处地质,这种零敲碎打的方式,工程进度无疑会极为缓慢。”朱子瑜说,如果仅仅从理想主义的城市设计出发,“山居方案”不失为一个精彩想象,但新北川县城不只是设计师的完美图纸,它更是在一系列复杂因素下寻找到的平衡点。

“工业园”同样是这样一个寻找诸多平衡点之下的妥协产物。山东援建方提出为新县城配套建设一个产值100亿元的工业园区,“工业园”的选址必然要在朱子瑜的规划里得以体现。这同样招致了一些相左的意见,反对工业园进入新县城布局的规划者认为,这会影响新县城的生态环境,旅游未来是新北川当仁不让的第一支柱产业,在如此紧凑的小县城里,工业和旅游这两个功能会互为内耗。“‘工业园’必须要有,而且是马上就要上,因为山上的产业和人口转移下来了,有那么多失地农民和失业人口必须迅速得到就业。新城能不能对老北川人产生吸引力,将人口成功从山上转移到山下,不是靠行政命令,而是你的城市的确有这样的吸纳能力。”朱说,“设计师最终是要离开这里的,真正在这儿生活的是北川人。‘工业园’注定不完全是市场产物,它体现重建过渡时期政府对于生活和就业的干预,所以,我们规划者给园区未来落户的产业设了几个清楚的门槛,除了污染指标外,我们要求工业必须消耗当地的资源,比如食品原材料,园区预留了很大的培训基地,为了给缺少城市生存能力的失业农民以就业培训的机会。”

朱子瑜说:“但从长远来看,北川的发展是否需要依靠工业化道路,现在谁都无法给出结论。理想状态,整个北川都应该越来越往生态上走。因此,我在规划上,对工业园区的环境用了很大的笔墨来考虑,新址上有一条水系,穿过新北川中学和居住区,我做规划时把工业园也设计在了这条水系穿越带上。从我的思考角度出发,我为新北川将来城市功能的改变预留了伏笔。如果有一天工业彻底退出这个城市,那么改做它用的‘山东工业园’不会只是一处丑陋的水泥地,而仍然能够成为这个城市有活力的一个部分。”

事实上,如果放到其他地方,“占山还是占坝”和“工业园”的争论可能都不成其为问题,但在一处总面积不过12平方公里的县城,任何一平方公里的土地都得精打细算。

“土地”仍是重建北川时首要的考量要素。“这是从安县嘴里省下来的,还有那些耕地损失,我们要对得起这块地。”朱子瑜说,“要知道通常来说,城市越小人均用地会越大。因此小城镇规划往往容易大手大脚,这是规划师要克制的。按照国家标准,少数民族城镇人均建设用地指标可以达到140平方米以上,我们在设计新北川时坚持做到106平方米以内,力求紧凑再紧凑。这几乎快接近大中城市水平了。”

任何浪费、追求占地面积的设计趋势在新北川都要被警惕。“‘小城市尺度’始终是新北川的分寸。”朱子瑜说。避免土地浪费之外,如果北川在搬迁过程中丢失了它羌族特点的民族风格和川西特色的地域风格,这次新城再造同样是失败了。搬迁中涉及一个难题,北川是羌族,而搬迁地的原住民是汉族,他们有着不同的生活习惯和文化记忆,怎么让这两批人在新城市中都没有陌生感?“我们保留了老北川富有特色的所有地名,用原来村子的村名命名新的安置小区,这样,生活在这里的人很容易在新和旧之间找到对应关系。”“另外,整个城市是一个路网严密紧凑的格局,每个地块都不大,200米一个街坊,没有高层和小高层,最宽的山东援建的‘齐鲁大道’是30米红线,因为北川最重要的基础设施都被安排在这条路上,其他的主干道都只有20米,也就是说最多只有4车道。”朱子瑜说,“它不能成为大城市的复制品或者微缩版。”

克服大城市的诱惑,对于北川规划来说,是个不小的挑战。“设计师的头脑中也有很多城市生活和规划的教条,我们要克服被这些固有观念所左右。”朱子瑜说,“比如,要不要给新城设计‘组团’?要不要‘功能分区’?要不要设计‘环路’?这些城市教科书式的概念并不一定适合北川。‘组团’是这些年大城市反思过度扩张的产物,几十万人的城市需要组团,但对一个5万人的小城市来说就完全不是这么回事。‘功能分区’也是一样,大城市是因为生活被过度干扰而产生的分区的概念,小城镇就是应该商业和居住交错,分区反而会弱化城市的内在联系。”“城市环路的设计是我最终否决的一个方案,实际上,小城镇在这点上跟大城市完全不同,它不仅不需要依靠环路来避免进城交通,反而它需要过境交通给它带来物流和人气,这对将来要依靠旅游的北川非常重要。”

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