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重建汶川之路

2009-04-28 11:31 作者:朱文轶 2009年第16期
——专访汶川县副书记、常务副县长、汶川建设和风貌改造指挥部指挥长张通荣

4月12日,正在兴建中的四川都汶高速跨线桥

比起拿到“异地重建”通行证的北川,汶川仍要在存量资源上筹划他们的重建之路。从这个角度上看,汶川的政策选择和制度创造可能有着更广泛的适用性。

以三大避险地为中心的新汶川

现在不比地震刚结束那阵子更从容,要做的事情一件一件地排着。首先是加快恢复我们公共设施的建设:医院,学校,水厂;还有基础设施建设,从映秀到汶川的公路,县城到各乡镇的道路;我们现在还抓得非常紧的是城乡居民的住房建设和维修。几头并进,资金很紧张。国家给汶川审定灾后重建需要360多亿元,其中道路跟交通需要100多亿元,公共服务设施、居民房、农房的建设100多亿元,产业的重建也是100多亿元。汶川目前最多可获得的重建资金是150亿元,现在的缺口是200多亿元。

为筹资我们也动了很多脑筋,基本就三条:通过社会力量再次发动;通过市场机制;通过金融机构贷款。目前我们和农业银行基本达成协议,贷款50亿元。

汶川的农房重建开工率达到80%~90%,砖头建材一度很紧张。我们现在就是对本地企业生产的建材搞特供制,同时向全国所有的市场放开。因为外地来的建材运费更贵,政府对外地进入汶川的建材,在市场价位以外进行政府补贴,每块砖补贴1毛钱。对于水泥、钢材这些大宗建材,就给经销商和农民补贴一些运费和仓储费用。市场的手和政府的手,两只手都来拉,来缓解建材的短缺。但又面临一个交通的压力,从都江堰进入汶川,路是很脆弱的,因为整个山体一直在塌方。今年5月12日以前要恢复双向通行的能力,现在一边对山体进行清理,对道路进行改造,一边重建需要的车流量很大。我跟你说一个数据,这条路每天的承载能力实实在在就是4000辆到5000辆,道路上每天实际车流量达到了1万辆到1.2万辆。从都江堰进入汶川,塞车非常严重,每趟必堵3个小时,堵六七个小时也是很正常的事,堵一天甚至一天半也不少见。5月12日以后,这个道路堵塞会得到一定缓解,但不会从根本上缓解,直到都汶(都江堰——汶川)高速公路通车后,才能从根本缓解交通压力。

在汶川重建规划中,避险是非常重要的考虑。因为汶川地处龙门山地震断裂带,基本是30多年就要发生一次地震,下一步再不把这个东西建好,我们就太不珍爱生命了。“5·12”地震的时候,就没地方去避难,一开始全县人民撤到了半山腰的姜维城,后来发现山体不稳定,不得不转移。地震后,为躲避次生灾害,汶川人只好到城外几公里处,沿雁门镇到绵镇的20公里狭长河沟地带紧急避险。这是当时汶川县唯一相对安全的地方。重建时我们一定要吸取这个教训。

新的汶川县城开辟三块避难场所。三大避难场所的分布,以前迎宾馆那个地方作为一块。这里是县城内最大的一片开阔地,约有25亩,“5·12”地震的时候,我们的临时指挥部就设在这里。第二个避难场所在原来阿坝师专那个地方,约有10亩地。第三个避难场所设在县城的中轴线——较场街,也有约10亩地。以前没有明确提出过避难场所的概念,给出这么大面积也是绝无仅有的。

整个县城重建的格局就是以三个避难场所为中心。下一步,我们的居民安置区,在原阿坝师专的避险地有接近2000~3000户,中轴线这一块安排了4000~5000户,迎宾馆那个地方,又有几千户。加起来1万多户,差不多是整个县城的居民量。迎宾馆避难场所边,我们考虑建一个体育馆。体育馆的运动场开阔,也可用于避难。中轴线避难场周围则是我们的教育文化区和商业区,影剧院、汶川一小都在附近。

一旦再出现大地震,第一,我们提高了房屋的设防等级;第二,即使出现了毁灭性的地震,我们也有一个开阔的地方去避难,可以保证在很短的时间,全县居民紧急疏散到避难场所。

这次大地震发生以后,有一个提法是恢复重建,恢复重建一个很重要的方面就是恢复功能。汶川的交通、通讯能力,农村和城市的供水供电保障,震前在全州都是最好的。在没有发生大地震以前,我们是阿坝州的教育卫生中心。既然要恢复功能,就是让老百姓在灾后可以重新享有这些服务。人人享有公共服务,这是我们灾后重建的基本目标,因此要优先保证的是公共服务设施的建设。

除了三大避险场所,学校在整个规划中的面积是最大的,医院的规模也要比震前更大。因为随着人们生活水平提高,各乡镇的老百姓更喜欢来县城医院看病。另一个考虑是,如果再次发生大地震,医院本身也是一个避难场所。我们医院设计的抗震烈度是9度。

土地难题的汶川出路

但按这个规划建设,面临几方面压力,第一是人口压力,第二是地质灾害避让的压力。

汶川县人口聚集,常住人口有3万人。它是阿坝州对成都的一个接口,距离成都最近的一个县城,很多办事机构都放在这儿。同时它又是整个阿坝州的交通枢纽,进入阿坝州13个县和进入九寨黄龙的国际旅游精品线的交通主干道在这个地方,流动人口也很多。汶川还是阿坝州的教育文化中心,阿坝师专和中等职业技术学校也放在这里。这些长期暂住人口加起来有1万多人。整个汶川县需要安置的人口总数是4万多人。

按照重建规划,整个县城又必须缩小规模。汶川大地震重建条例针对地震断裂带提出的技术规范的要求,对危险山体的避让距离达到100米到200米。但汶川县城狭长,从河边到山体,很多地方横跨还不到100米。所以要按这个规定来操作,就没法搞重建。

我们就提出这个概念:第一,对山体构成地质威胁比较大的,就主动避让。这里面有两层意思,一是通过工程治理,加固山体,使之达到规避地质灾害发生这个技术层面。另外一个,就是不建房。断裂带范围内20米以内是不能建的,退出20米以外范围的话,建筑设防等级再增高。因为20米比较近的这个区域,你再不允许搞建设的话,我们就没地方建了。

震前汶川县城有约4平方公里,原有地质灾害点160处,震后新增3590处。按照避险的重建原则,有0.8~1平方公里土地在山体周边的危险地带,我们不能再用。但专家的测算,即使按最紧凑的安居标准,平均安置一户人家也要50平方米土地,要恢复到汶川原有人口规模,这一块就至少占用2.25平方公里的土地,我们曾经设想全县整体搬迁到一个比较开阔的地方去,但是后来考察整个汶川行政区划内的情况,就放弃了这个想法。经过专家组的计算,目前汶川各镇各居住地区分别为:威州镇40.3公顷、雁门镇19.6公顷、映秀镇32.2公顷、漩口镇16公顷。我们县境内就没有一个大的区域可以满足整体搬迁的要求。

土地那么有限,还要先保证三大避险地和公共设施,所以我们现在不是左右逢源,而是左右逢难。

由于灾后重建的土地用量跟实际土地容量形成很大的不对称,整个大汶川的布局都做了一些调整。

震前,汶川下辖的卧龙镇是著名的大熊猫栖息地,以生态旅游经济为主。映秀因为离都江堰最近,是汶川的门户,在震前是个全面发展区域,旅游、工业、教育、商贸都有发展。水磨原来是个工业重镇,但发展的都是一些高耗能产业,后来结构调整,这个地方已经比较萧条。

大地震对这几个区的毁坏比较大,由于人地矛盾紧张,重建后功能都有所调整。汶川县城的功能设置简化为行政中心,阿坝师专和中等职业技术学校都要迁移。映秀地处震中,毁坏严重,恢复此前的全面发展区域已不可能,就改为抗震救灾示范区,现代抗震的博物馆。水磨镇的生态比较好,决定将工业全部迁出,成为新的教育、文化卫生和安居区。但工业迁移汶川县自身无地解决,四川省通过跨区域协调,在邻近的金堂县划出一块飞地,作为汶川新的工业区。

汶川县城迁移出的学校都搬到水磨镇,其中阿坝师专6831人,威中3194人,威师校2600余人,这几所学校都迁到水磨,给汶川县城分流了1万多人,县城还剩3万人。

但因为公共服务设施和避险地占地太多,县城容纳3万人还是有些压力。从河边到山体的距离是固定的,县城只能往上下发展。地震后,地调队专家来做山体调查,选取可以重建的点,一开始选了5个,然后随着余震的不断产生,次生地质灾害不断发生,我们已经丢了几个点。最后就还剩下两个有限可以利用的点,一个是在雁门,县城上面3公里处;还有一块是七盘沟,县城下去4.5公里。

以前主城区的功能都分布在威州镇,现在县城规划用串珠式的结构方式,把七盘沟,雁门和整个县城串成3个重要的发展区:七盘沟新区、威州老城区、雁门新区,中间通过快速道路、架桥连接,拓展有限的城区。七盘沟有100多亩,接近200亩地,原来的威州中学和县里面一些单位迁到了雁门,那边总的贡献就约360亩地。

我们还在城郊向老百姓征用一部分土地,来解决安居的问题。还有缩减党政机关的办公用地。以前一个单位一个办公区域,现在兴建综合办公楼,减少每个单位对土地的占用,就是政府机关让地给公共服务设施。

原来威州中学有一个六七层的科研楼,占地2万多平方米。现在威州中学迁到雁门乡,这个楼就作为政府机关的综合办公楼,水利局、农业局、畜牧局、扶贫开发办、科技局、教育局、两项资金开发办、以工代建办,全部整合在综合办公楼上班,把节约下来的土地给公共设施用地,给老百姓建房。

现在已经让出来了100多亩地。这是非常了不起的,这里寸土如金啊。

征用土地这一块,在汶川县城的郊区,紧临原阿坝师专校址,还有些台阶地,加起来一共有200多亩。我们把老百姓的建房用地和种点蔬菜、牲畜粮食的地留完以后,再从他们手里征了100多亩,用来给居民建安置区。我们老百姓从大局出发,知道很多居民受难,无家可归,他们也愿意把自己的地让一点出来给他们建房。

失地农民如何安置

由于征地比较多,不可避免会出现失地农民,这也是震后重建的一个大问题。

地震造成我们耕地锐减,还有很多高山和半高山居民,居住在特别危险的地质地段,我们要把他们转移到水磨安居。这种转移有跨县的,跨乡镇的,也有跨村的。这些高山和半高山的老百姓下来后,靠什么生活?现在为了县城的建设,又征用了城郊老百姓的土地。

我这里有个数据,汶川全县耕地10.68万亩,受灾9万亩,其中灭失(滑坡后不存在了)4万亩,严重受损(滑坡导致无法安全耕种)4.8万亩。以当地农业生产能力(大约每亩土地需要1/3个劳动力)计算,光汶川,就有1万多人成为失地农民。

这些人,目前的解决办法是给他们提供公益性岗位,在交通主干道、村子、社区维持卫生、治安,或者去为孤寡老人做一些义工,一个月550块钱。但不是每一个失地家庭都有的,主要针对土地没有了、又没有其他收入来源的困难家庭。甄选工作由社区跟村委会来进行,我们把名额分配下去,他们就层层推选,进行公示,公示完后无异议才能上岗。

用这种方法,去年全县解决了8000多人,今年由于国家给的资金比较少,只解决了5000多人。

在将来,我们考虑产业发展起来后可以消化一部分失地农民。在水磨,学校建起来,有一些就业岗位,失地农民可以直接进入服务业,开理发店、小卖店等,另外学校需要勤杂工,要优先考虑被搬迁的农民。此外,三江、水磨属于生态比较好的地方,可以发展旅游,夏季休闲避暑,老百姓也可以发展旅游经济。

另一步就是把失地农民纳入到大社保的范畴。大社保的财政支出是个大项,我们动了很多脑筋啊,想的方式是:老百姓承担一部分,财政支出一部分,另外一部分通过金融信贷。这是什么概念呢?老百姓社保本来应该交1万块或者2万块,但灾后重建已经没有钱,修房子又举了债,我们就先把他的社保证给办下来,再以社保证为担保去贷款,按规定55岁以后就可以领取社保金。领取社保金后先还贷款,一两年内就把贷款还完了,之后一直到老,可能十年二十年他都可以享受社保,要远远超过他交纳的一两万块钱。

失地农民纳入大社保的方案,县里已经研究成熟,报到州里。因为社保是州里统筹的,如果不纳入州的统筹,我们县财政没有这个底啊。现在州里也已经研究成熟,报到省里了。

重建中的预期差异

目前,汶川重建的资金,国家实实在在给了46亿多元,用于2008~2010年3年重建。对口援建方广东正在做方案,75亿元、88亿元还是100亿元,现在还没有敲定。要是能给100亿元,汶川就有了146亿元。另外还有社会捐赠,但这一块资金都是国家统筹的,现在到我们账上的是2亿多元。目前预计可用资金最多是150亿元。

这些钱怎么用?所有建设同时推进是不可能的,这里面的轻重缓急,先安排谁后安排谁,政府预期和老百姓的预期有些不一致的地方。

作为老百姓来说,他们觉得自己的农房建设应该在最先最先。我们政府考虑,人人享有公共服务是重建的一个基本要求,学校和医院这些公共服务设施必须先建起来。

地震后本来就造成了很多残疾人,还有灾后心理创伤加上次生地质灾害造成的扬尘,很多群众都处于亚健康状态。所以要保证大家随时能就医,而且要有个良好的医疗环境,这方面我们在重建时要优先。

另外说学校。现在汶川有1.2万儿童还在异地过渡。这些孩子远离父母、远离家乡以后,本来从地震的阴影里没有走出来,又要出现新的问题。想起来这是个非常残忍的事。真的,这些孩子非常可怜啊,特别是那些小学生,长时间跟父母在一块,到了异地以后,生活习惯发生很大转变。以前在家里面都是父母照顾他们,但现在离开父母,让一个老师照顾六七十个小孩,也不现实。孩子们都盼望着早点回家,孩子们都盼望着早点有自己的学校,这已经成为学生们一个主流的声音,我们在重建的时候就要考虑,是先听孩子们的声音呢,还是先听别的?肯定要先听孩子们的。

还有个预期不对称是在利益调整方面的预期。有些老百姓觉得,在黄金口岸,交通最便利的地方,应该建他们自己的房屋,不应该建公共设施。但是政府考虑应该把最繁华便捷的地方,用做产业的恢复,用于公共服务设施。比如说,现在中医院那个地方,原来紧邻建行和一栋居民楼。地震后,挨着后山那一块也塌方了。下一步中医院要保留,但挨着山的地方不能建了,要重新开辟土地,只有向两边发展,建行和居民楼都得拆掉。但建行觉得自己重要,居民楼也觉得自己重要,这就相当复杂了。最终,建行对我们也有意见,居民楼对我们也有意见,但他们再有意见,我们还得保全公共服务设施,还得把他们拆掉。

还有在县城的一个黄金口岸,很多居民都提出应该在那里建安置区。但我们觉得应该作为一个商贸区。一个城市不是把居民房都建完了就算重建成功,别的商贸、产业都没有是不行的。汶川的重建还需要产业的重建。商贸的重建我们就计划在黄金口岸那个地方。

由于预期的不同,在对一个问题的认知和评价上,老百姓站老百姓的立场,政府站政府的立场,观念的冲突肯定是有的。

我们解决就是通过以下两个方面:第一,如何破灭百姓的错误的预期,这是政府应该首先考虑的。比如他的预期是在黄金口岸,在最关键的成长地带建自己的住房,政府首先要颠覆他的错误思想。颠覆的概念就是通过规划。规划形成以后,在县城内进行公示,公示后大家投票,大家都认可这个规划以后,那这几户就没意见了。我们以前做什么事情,老百姓都不知道,信息不对称。现在必须让老百姓了解政府在做什么,然后凝聚大众的取向,让更多的老百姓来颠覆这些少部分人的预期。

第二,就是用利益跟功能的等价置换,给老百姓一个满意的答复。以前在黄金口岸的房屋,被拆掉了,而下一步的安置区,可能比现在的口岸稍微差一点。首先,房屋的安置面积与此前相当;其二,下一步住的环境我建设好一点;其三,从经济上相应补偿区位优势的差异。

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