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四川精神进行时:中国重建模式与制度变迁

2009-04-28 12:39 作者:李鸿谷 2009年第16期
抗震救灾一年之后,我们来重新观察震区的四川人,在苦痛、艰辛与煎熬之下,是什么样的精神支持并帮助他们渡过难关,并使四川重新屹立。有着青城山与都江堰的四川是独特的,发现独特的四川——一个历史上以“湖广填四川”为基础的四川精神,实则也是我们认识四川乃至中国的开始。

32个小时内,人民解放军、武警部队和民兵预备役人员投入兵力4.7813万人,出动军用运输机22架,军用直升机18架,征集民航客机12架,空投物资12.5吨——这是汶川地震最初时间,一个国家的应急速度。

稍后,投入救灾的解放军兵力超过13万人。而同时,为地震提供服务的志愿者达到14.5万人——这只是要求参加抗震救灾的108.7万志愿者中,最终能够抵达四川震区一线的数量。国民的激情与行动力如此强烈,以至于四川有关方面呼吁,恳请志愿者择时再来。

国家与国民,中国社会以总动员的方式面对30年来最重大的挑战。一年之后,即使重新面对的只是这些数据,我们仍不免容易回到当时的情感现场。

汶川地震的救灾与救援,国际社会一致评价是:“中国政府以高分通过了此次灾难带来的考试。”极具强度的情感以及在此基础上形成的社会总动员——合众之力的救灾与救援的制度性阐述是:举国体制。那么,一年之后,情感记忆之外,我们当有机会进入制度的观察与分析。显然,地震的挑战没有结束,只不过它转换了方式,由救灾而重建。

三家独立的学术机构——中国社会科学院、北京师范大学与民政部减灾中心分别计算出的地震损失是7000亿、9785.5亿与8943.7亿元。如此重大的损失之下,我们如何重建新四川?在需要缜密的损失计算、科学的规划、精心的建设、有序的安置以及冷静的监督的重建时刻,制度性条件将变得比任何时候都重要。合众之力当然必须给予制度性保障。

制度是内生的,无论人力物力的总动员,还是似乎千头万绪的重建,构成制度生成的隐而不彰的核心,第一是资源的筹措,第二是资源分配及其管理。举国体制何以成为中国应对巨大危机的基础性制度,以及这一制度面临着的转型——在资源的筹措及管理的分析框架里,我们将获得基本的理解与解释。当然,也会由此而发现制度重建的机会。

一年之后,我们同样有条件来重新观察震区的四川人,在苦痛、艰辛与煎熬之下,是什么样的精神支持并帮助他们渡过难关,并使四川重新屹立。有着青城山与都江堰的四川是独特的,发现独特的四川——一个历史上以“湖广填四川”为基础的四川精神,实则也是我们认识四川乃至中国的开始。

从巨大的危机,达至多难兴邦并完成中华民族伟大的复兴,以认识论的角度,发现四川发现中国,是我们必经的第一步。

“5·12”大地震震中映秀镇重建总体规划现已基本完成,预计总投入约20亿元,最先进的抗震建筑技术都集中在这里,使她成为一座现代抗震建筑博物馆重建一户损毁的农民住房,我们目前能够筹措的资源是多少?答案是:4.5万元。

汶川地震一个月后,《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》里,即明确规定:中央财政原则上按平均每户1万元的标准给予补助。之后,《四川省汶川地震灾后农房重建工作方案》里也规定,农房重建与中央财政匹配资金,同样为1万元。两项财政支付之外,震区受灾县亦将获得对口支援省市的每户1万元农房重建补助。除此,中国红十字基金会也将向重建农房每户发放1.5万元的资助。稍稍不同的是,红十字基金会限于资金额度,其发放有选择条件,并非针对所有重建农房。

按此4项补助与资助计算,灾区农房重建,最高将会获得4.5万元的帮助。

如果没有坐标,孤立地来看这4.5万元,我们将无可判断。四川农房重建,按目前的一般状况,每户重建大约需要7万~8万元,因而农房重建是属于尚有资金缺口的部分。但是,我们如果回到资源筹措的角度,其间重大变化当会清晰明确。

汶川地震前一年,2007年8月,国务院在正式发布《国家综合减灾“十一五”规划》之后的常务会议上,决定:将因灾倒塌房屋重建的补助标准由每间600元提高到1500元。仅仅一年后,汶川地震发生——1500元的补助标准,无论与中央财政1万元,还是综合各方补助后的4.5万元比较,都有一个极大倍数的落差。显然,我们筹措资源尤其是资本的能力,以此次汶川地震为转折标志,有了重大的提升。

稍稍拉开一点距离,我们仍从中国灾害救助特别是倒房补助标准角度来回溯。从1949至2001年,倒房的补助标准为洪涝灾害65元/间,地震灾害200元/间;2002年有了第一次提高,两项分别提高至300元与500元;2006年再次提高,两项合并为600元/间;之后有了新的跃升,2007年提高至1500元/间。单从这一变化来看,其增幅亦在迅速加大,虽即如此,最新的2007年确定的标准与此次汶川地震实际的补助额比较,其结果,补助标准又有了巨幅的提高。

去年底,为了应对全球性金融危机的挑战,国务院决定拿出4万亿元的投资,以保持中国经济的增长——其中,恢复地震重建为1万亿元。单纯从这些数字,即使它是天量的数字,我们亦无可理解其间的真实价值。如果将其分解至比如“倒房补助”的支出的历史性数据比较里,结论自然明确:各级财政尤其是中央财政,在中国经济快速发展的前提下,提取资源的能力已经达到空前的水平,与过去不可同日而语。

以地震重灾区什邡市为例,什邡市副市长黄剑告诉本刊记者:2007年,什邡在学校的基建方面的投入为2000万元,而此次恢复重建,3年期间学校的重建投入将达18.2亿元。这种增幅更是巨大。所以,不唯重建农房补助,整个灾区重建,过去标准已经不足为凭。

筹措资源

治国本于理财。诺贝尔经济学奖获得者诺思,依循布罗代尔开创的历史研究方法完成的《经济史中的结构与变迁》,标志着目前仍领潮流的“新制度学派”的兴起。由经济学家对历史上经济生活进行研究,由此来解答“国富国穷”的“制度决定因素”,自然容易对应中国传统观察“治国本于理财”。同样,循此理路,进入中国共产党建立及其执政过程的历史脉络,以资源筹措和财政汲取能力建立分析框架,前述单纯的数字提升,在时空的演变轨迹里,将更有助于我们理解国家筹措资源能力变化与制度生成的条件、价值以及挑战。

中国共产党在1922年的第二次代表大会上,首次在政治上确定了“革命方法”:发动和依靠群众。将此政治方向变成创造性并取得成功的线路,毛泽东在《中国的红色政权为什么能够存在?》里论述:“一国之内,在四周白色政权的包围中,有一小块或若干小块红色政权的区域长期地存在,这是世界各国从来没有的事……这种现象产生的原因有两种,即地方的农业经济(不是统一的资本主义经济)和帝国主义划分势力范围的分裂剥削政策。因为有了白色政权的长期的分裂和战争,便给了一种条件,使一小块或若干小块的共产党领导的红色区域,能够在四周白色政权包围的中间发生和坚持下来。”那么,在白色包围之下的红色政权如何生存呢?其技术性解决方案,是随后在福建举行的“古田会议”给出的规定:“红军必须和人民群众相结合,必须担负起打仗、筹款和做群众工作这三位一体的任务。”——依靠群众的“红色割据”获得生存之途,其任务,即基础性条件之一非常明确——筹款。无有资源筹措,中国共产党生存的可能性将变得微弱。这是贯穿始终的关键线索。只是资源筹措过于基础与日常化,远没有政治、战争那样具有戏剧与传播性,所以长期难以被注意。

那么,中国共产党资源占有情况如何?其现实是长期窘迫——以相对稳定的延安时期来观察,《陈云传》里描述:“1939年,边区财政收入的90%以上仍来自外援。这一时期边区的财政方针是,争取外援,休养民力。公粮在1937和1938年都只征1万石,税也很轻。武汉失守后,国民党逐渐消极抗日、积极反共。1940年,国民党政府停发八路军军饷,并阻截国内外给边区的捐助。1941年“皖南事变”后,边区财政经济陷入严重困难中。毛泽东曾说:‘最大的一次困难是在1940和1941年,国民党两次反共摩擦,都在这一时期。我们曾经弄到几乎没有衣穿,没有油吃,没有纸,没有菜,战士没有鞋袜,工作人员冬天没有被盖。国民党用停发经费和经济封锁来对待我们,我们的困难真是大极了。’”

制度的内生性,决定性因素是现实条件。在如此资源结构之下,制度性安排的一般选择只可能是“劳力替代”——自力更生,是现实约束下的路径选择,然后意识形态化的结果,绝非凭空生成。以淮海战役为例,战后统计,这一战役第三阶段,参战兵力与后方支前民工的比例竟达到1∶9,大大超过战役初期的1∶3。那些肩挑手推的独轮车以及9倍于兵力的民工们完成的战争的后勤资源保障,是以人力代替运输能力——实则资本与资源不足的经典样本。即使当时,相关方面对此亦有深刻认识,华东支前委员会在其总结里很清楚地计算:“济南至徐州750里,一列车即可运200万斤(粮食),一晚时间即到。如用(支前)小车运输则须6666辆,1.3332万人至少需半个月。”资源条件的约束,以及在此约束下必须获得胜利的目标,中共“二大”确定的“群众路线”,自然是筹措资源的核心方式。如此一来,社会动员能力成为中国共产党最为关键与宝贵的能力。非此,无可筹措哪怕是最低保障的资源。

资源尤其是资本的极度缺乏,筹措资源的方式决定了我们基础性的制度安排。1949年中国共产党获得政权,新中国成立——这一时刻的资源条件,西方通过两次世界大战所完成的资源瓜分已经没有任何调整余地,且中国周边的地缘政治环境险恶,而新中国又必须工业化以自立于世界民族之林。资源从何而来?如何筹措工业化必需的资本原始积累——其制度安排必然是以中央高度集权下的自我剥夺,以农村的统购统销和人民公社这两个互为依存的体制来支持工业化进程。举国体制,实则为筹措资源的自然选择。其合理性,放在第三世界国家现代化的进程里,塞缪尔·亨廷顿的结论是:“对于穷国,政治秩序和有力的机构是经济发展的前提。”

从中国共产党建立、获得政权、中国的工业化路向……如此一路演化而来,围绕着筹措资源而进行的各种制度建设,是其核心命题。在此理路之下,各种制度形成基础及其理由,我们将容易发现并理解。但是,以汶川大地震重建为节点,经过改革开放30年的中国,在GDP达到30万亿元,财政收入有6万亿元的国力提升、财富累进的条件下,变化调整的基础已经形成。

以筹措资源为主导的“举国体制”结构,形成了目前国家足够强大的资源实力,也因此种能力变化,未来的重点将必然转向资源分配及管理的制度建设。1500元民房补助款与最高可达4.5万元的补助款,两者的管理强度,以及对管理能力的要求,断不可等量齐观。制度变迁将无可避免。这是我们观察此次汶川地震重建,最重要的判断与结论。

对口支援

从历史路径回到现实地震重建,其制度性调整,已是重建过程的基本事实。

国务院发布的《汶川地震灾后恢复重建总体规划》里测算,此次重建资金需求约为1万亿元。中央财政将按重建资金总需求30%左右的比例建立中央地震灾后恢复重建基金,其余的资金将通过地方财政投入、对口支援、社会募集、国内银行贷款、资本市场融资、国外优惠紧急贷款、城乡居民自有和自筹资金、企业自有和自筹资金、创新融资等筹措。重建过程同样亦如救灾救援过程,是一个合众之力的结果。其筹资的多元化制度安排,用单纯的刚性的“举国体制”已无法概括。而且,传统的“人力替代”在此次地震救援与重建过程中,已悄然转为志愿者行动。重建部分的计量以货币为单位,过去我们因人力与货币混合之实际而将之称为筹措资源,现在可以更单纯地命名为筹措资金——按黄仁宇的概念,现在我们可以“在数目字上管理”。

重建资金的多元化以及纯粹货币化,其自然的结果是监控制度的多元化。接受本刊采访的中国红十字基金会与香港地区乐施会,他们回顾各自在灾区重建过程中小小的不适,即为当地政府更乐意按资金全投向政府账户方式接受各项投入,由他们全程控制——这当然是一个不会被选择的策略。资金渠道的多元化,以及投资控制的分散,多方利益重新博弈而达至新的均衡过程,便是一个自然的制度生成过程。

即使传统体制框架下,中央与地方财政投入之外,“对口支援”是传统筹措资源方式的延续,但同时又是制度创新方式。

对口支援,即全国21个省市对应此次地震的21个重灾县市,按不低于其上一年度财政收入1%的比例,对口支援受灾县市3年。按此要求,它是刚性的,是传统由国家控制的筹措资源的方式之一。但就其现实选择来观察,其制度形成的基础,是因应改革开放30年来新的区域结构差异的制度性调整方案。

资源禀赋及经济条件与基础的差异,改革开放30年,东西部地区差异在日益扩大,这是中国目前的结构性矛盾之一。仅以东西部地区财政收入比较,按中国统计年鉴提供的数据,1999年,东西部地区财政收入水平相差3.22倍,2003年则达到了3.85倍,未降反升。而以人均财政收入比较,其极端状况,2006年最高的上海市与最低的西藏自治区,前者竟为后者的17倍。如此格局,国家战略层面的西部大开发自是均衡地区间差异的路径之一,而以地震为契机,对口支援,以地震恢复重建的角度观察,它是筹措资源的方式之一;但若将此制度置之东西部日益扩大的差异现实里分析,这一制度的采用,更当视为寻找均衡化的资源分配方式。因而,它的创新应当更被注意。

按对口支援所能筹措的资金数量来观察,以什邡市为例,按《什邡市灾后重建总体实施规划》(征求意见稿)里统计,恢复重建的总投资为600亿元,其资金结构,排第一位的是中央财政通过各种渠道安排的约80亿元,约占全部重建投资的13.3%;而排第二位的则是对口支援的北京市,他们将提供75亿元,占全部投资12.5%,其支持力度足够强大。

那么,以重建资金供给的对口支援——相当于横向财政转移支付,是一项临时性的财政筹资方案,还是将由此为起点,成为正式的制度安排,或许是我们可以观察与思考的问题。

目前平衡东部与中西部地区差异的主导力量来自于中央财政的转移支付。虽然中央财政的一般性转移支付中向中西部地区倾斜,但在中央财政向地方转移的全部财力中,东部地区所占数量仍然具有明显优势。其原因在于东部在全部税收返还数量中的比重占到50%以上,这在实质上体现了对收入能力强的区域的倾斜,结果与转移支付欲实现的区域财力平衡、基本公共服务均等化的目标相悖。

解决区域性财力不平衡可资借鉴的横向财政转移支付模式来自德国。在其新的《财政平衡法》里规定:(1)一个有平衡资格州的财力指数若低于平均指数的92%,则低于的差额百分之百被确定为平衡分配金而以补偿;(2)财力指数相对于平衡指数92%~100%的州,其差额部分的37.5%被确定为平衡分配金予以补偿……与这些获得财政补偿金分配而对应的是超过平均指数的富裕州的供给比例。1979年在中央做出《加速边疆地区和少数民族地区建设》而创立的“对口支援”之策,会因此次地震而在未来像德国一样制度化吗?

由亚当·斯密的《国富论》提出的决定国富国穷问题,至制度经济学派出现——其解释体系是:决定一国经济发展快慢的因素,是该国的制度安排,一国的制度安排决定了该国的激励结构。按此论述,经济学家林毅夫推导,在发展中国家,政府是最重要的制度安排。以前述筹措资源的国家能力演变角度观察,这一判断当然明智。

汶川地震的发生及其重建,在将危机转机的过程中,同样亦在筹措资源转向资源分配与管理背景下,对口支援作为区域平衡的制度性安排,能否由临时而恒常,当然是有价值的问题。制度变迁,并非宏大论述而是一个个因应现实的生成过程。

地方

农房重建1500元与4.5万元补助的倍数级差,当然是一个极具象征意味的数据对比,它证明着目前中国筹措资源能力的跃升。如果深入到灾区重建的地方——将观察视角由筹资方转向受助方,当然同样有价值。

受灾地区地方政府的事权划分,《汶川地震灾后恢复重建总体规划》里明确规定:

县:可以分解落实到县级行政区的重建任务,由县级人民政府根据本地实际统筹实施。主要是农村住房、城镇住房、城镇建设、农业生产和农村基础设施、公共服务、社会管理、县域工业、商贸以及其他可以分解落实到县的防灾减灾、生态修复、环境整治和土地复垦等。

省:交通、通信、能源、水利等基础设施,重点工业和军工项目,以及其他跨行政区的重建任务,主要由省级人民政府或国务院有关部门组织实施。

事权划分对应的财权结构,目前并无具体数据。若以民政部减灾中心与北京师范大学联合完成的灾区综合灾害损失评估报告所列损失细目对应,县级人民政府事权所需面对的损失:城乡住宅损失占总损失的30.6%,城镇非住宅损失12.2%,农业损失3.6%,服务业损失6.8%,社会事业损失6.3%,居民财产损失3.8%,土地资源损失2.7%。如此加总的结果是,地震损失的66%将由县级人民政府重建完成,那么相应,其财权亦应匹配这66%损失的重建。

需要略做解释的是,此次汶川地震系龙门山断裂带活动的结果。而龙门山脉以西全为山区,山脉以东由山区逐渐往盆地过渡,越接近平原城市,损失则相应减弱。换言之,地震损失主要发生区域在县及以下乡镇。

将事权与财权直接划归至县级政府,重建之效率自然会由这种制度安排而提升。比如,媒体关注的灾区官员因自杀事件而产生的心理慰藉问题,其背景当是如上述众多的事权——许多事情需由县级政府官员完成,其辛劳而形成的压力。以什邡为例证,其重建总投资即达600亿元,占全部恢复重建1万亿元总需求的6%,对其行政能力这当然是一个重大考验。

从灾后重建规划的角度观察,尽管这并非人们期望的机会,“(灾后重建)往往是成就伟大规划师的机会”。有意思的是,澳大利亚悉尼大学规划研究中心研究员胡以志研究过往世界各地灾后重建发现,那些被称为“外来的憧憬者”的规划师,“历史上大胆的重建规划很少得到实施”——遭受卡特里娜飓风袭击的美国新奥尔良大胆的重建规划被搁置,即为最新证据。其原因是:“城市恢复力不是像人们期望的那样是进步性的,而是回归性的,即重建的结果大多是回到灾前原状。”

不过,胡以志的描述未必能够对应汶川地震重建,此次重建的主体并非城市是原因之一,而更重要的是,在现有环境承载力严重不足,且有足够的资金支持之下,加快县镇城市化进程是相对主流的意识。按四川省统计局发布的数据,什邡市1999年非农业人口占全部人口的19.3%,2007年这一数字上升为21.6%,8年时间提升了2.3个百分数。而依据初步规则,重建完成后,什邝市城镇人口将达到51.63%。这当然是能够对应农房重建补助款提升的城市化速度,但如此跃进将会面临的挑战,或许需要我们审慎以待。

资源的分配与管理成为此次汶川地震重建最为核心的命题。在此已经转变的前提下,重建资金的多元化,以及事权财权的下移,是目前建立的两项基本制度框架。那么,从1万亿元的投入到乡村的每间重建房,其间漫长的线路,当然有着巨大的机会——不唯有成就伟大规划师的机会,所有重建的参与者,都有可能去创造出适应新的约束条件的制度。这是我们观察此次汶川地震重建,另一个重要的结论。

一年之后,面对我们共同经历过的自然灾难,曾经的激情记忆当然容易被唤醒。但是,这个制度变迁,或许能够成为一个伟大的时刻,如果我们没有制度创造的成果,那么,那段极具强度的情感经历,注定将成为一段难以言说的悲伤记忆。

这一时刻,真正的问题是,我们有无智慧与洞见。

(本文的采访及部分资料收集,由实习记者徐菁菁、徐木子提供帮助)

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