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让利于民与经济振兴

2009-03-03 14:22 作者:谢九 2009年第8期
不妨将“4万亿”视为救市的第一阶段,将启动民间投资和消费视为救市的第二阶段,消费券、减税让利、家电下乡、全民医保……目前在全国范围内已成星星之火,而所有这些有益的尝试其实都源自一个出发点,那就是政府的让利于民——这不仅是一个收入分配问题,更事关中国经济的进一步复苏与振兴

 

回首去年11月,当政府首次提出4万亿元救市计划时,曾经引发广泛的争议和质疑。3个多月过去后,即使是当初最强烈的反对者恐怕也必须承认,如果没有“4万亿”计划的及时出台,实体经济的下滑速度将难以想象。尽管现在距离经济全面复苏还稍显遥远,但至少止跌的迹象已经较为清晰,在世界经济继续恶化的背景下,这一切自然应该归功于“4万亿”。

但政府已经意识到,将全部希望寄托在“4万亿”上,显然是不切实际的幻想。所谓“出手要快、出拳要重”,在过去3个多月里得到了淋漓尽致的体现。无论是地方政府的大干快上,还是银行体系的开闸放水,救市热情都已经超出了预想。但进一步振兴经济尚感不足的是,热度还仅仅停留在政府投资层面,民间投资和消费领域依然偏冷。

短期目标和长远规划总是存在冲突,一个明显的矛盾是,政府投资规模越大,对民间投资和消费的挤出效应也越明显。换言之,“4万亿”相关的救市规模越大,从另一方面反而不利于启动民间的投资和消费。在此基础上,不妨将“4万亿”视为救市的第一阶段,将启动民间投资和消费视为救市的第二阶段,消费券、减税让利、家电下乡、全民医保……目前在全国范围内已成星星之火,而所有这些有益的尝试其实都源自一个出发点,那就是政府的让利于民——这不仅是一个收入分配问题,更事关中国经济的进一步复苏与振兴。

收入分配的失衡

无论是2008年的“两会”,还是稍早的“十七大”,都曾经有过这样的提法:增加城乡居民收入关键要调整国民收入分配格局,深化收入分配制度改革,逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重,提高劳动报酬在初次分配中的比重。

这显示了政府对收入分配体制进行改革的强烈意愿,也从侧面说明了现有分配机制的不合理和不完善之处。在过去10多年里,国民收入分配的一个最明显趋势就是,政府收入增速明显过快,而居民收入所占比重则相对下降。相关数据显示,从1998年至2007年,政府占国民可支配收入的比重从17.5%上升到24.2%,居民收入所占比重从68.1%下降至57%。如果以GDP增速来衡量,我国城乡居民的人均可支配收入实际增长低于经济增长。以2008年为例,城镇居民可支配收入低于经济增长0.6个百分点,农村居民人均纯收入低于经济增长1个百分点。但是政府收入却保持20%以上的增速,从2004年至2008年,全国财政收入从2.64万亿元增长至6.13万亿元。政府收入快速增长意味着一个国家的实力迅速强大,但因居民收入增长相对不足,对应中国经济的增长模式,投资率过高,消费不足等诸多问题也由此发轫。

富裕起来的政府除了通过投资来拉动经济,还需要为社会提供更多的公共服务品,为民众提供更完备的社会保障体系。政府虽然一直在为此努力,但力度仍显不足。从1998年到2007年,我国财政社会保障经费年支出由596亿元增长到5400亿元左右,年均增长约30%,占财政总支出的比重从5.5%增长到10.9%。纵比看,这已经算是很快的增长速度,从中也不难看出政府为构建社会保障体系的努力,但是以最近几年10%~11%的社会保障支出比重看,在国际上仍是一个相当低的水平,一些欧美发达国家的比重在50%上下,甚至一些发展中国家的比重也在20%左右。当然,当今天很多欧美的福利型国家都陷入困境之后,它们的经济发展模式也不再是人们想象中的理想国,不过,至少它们在构建社会保障体系上的思路仍然值得借鉴。

政府如果过于专注于经济建设,在社会保障体系的投入上相对力度不足,就会带来一系列问题。首先是投资率的居高不下,40%左右的投资率几乎已达增长的极限,尤其在目前海外市场萎缩的背景下,高投资并没有高需求与之对应,最终必然是产品积压过剩。而与此同时,当国民收入分配向政府倾斜,居民收入相对不足时,政府又没能及时提供相应的社会保障体系,也就会导致消费率的下降。当我们今天都在讨论中国人为什么不消费的时候,节俭传统是一个因素,社会保障体系不够健全是一个因素,另外,政府一直在代替老百姓花钱也是一个因素。收入分配体制的失衡,使得原本应该由普通百姓消费的资金,最终变成了政府的投资。资料显示,1996年至2006年,我国的投资率从38.8%上升到42.5%,而最终消费率从59.2%下降到49.9%。

在国民收入分配失衡的背景下,高投资和低消费其实已经早就构成不均衡,只不过在过去几年内,美国市场的高消费帮助掩盖了我们自身的问题。当金融危机最终爆发,海外需求急剧萎缩,中国经济的矛盾也得以暴露出来。从某种意义上看,国际金融危机对中国经济也是一次契机,可以由此改变长期以来积累的结构不均问题。

以此看,政府让利于民,其实不仅是政府和民众的利益分配问题,更关乎中国经济发展的长远大计。财政支出向民生领域的倾斜、税收的减免、放松市场管制给予民营资本更多机会等等,可喜的是,这些都已经成为了政府的认知,成为继“4万亿”之后的下一步经济重心所在。央行在2月底发布的《中国货币政策执行报告》(2008年第四季度)中已经提出,“优化国民收入在居民、企业和政府之间的分配,通过减税让利、放松市场管制等措施,进一步激发经济体的活力和创造能力,为实现新一轮持续发展奠定坚实基础”。

让利于民的路径

政府如何让利于民?总体思路应该有两条,一是收入分配机制向居民倾斜,提高居民收入所占比重;二是调整财政支出的方向,逐步减轻政府的投资热情,增加社会保障支出。在总体思路下,具体措施可以丰富多样。

关于收入分配,此前人们的关注点多集中于效率和公平,富人和穷人之间的分配不公一直是焦点所在,而关于政府、企业和居民之间的分配问题则鲜有讨论。前者关乎社会公正,后者关乎经济增长,在经济繁荣时期,社会公平问题会成为焦点,而在经济下行周期,增长问题成为头等大事。降低税负自然是首选,以个人所得税为例,本来就应该是调整收入差距和分配不公的税种。

如果是以刺激消费为主要目的,政府的收入分配首先应该向低收入人群倾斜。目前政府已经清晰地认识到了这个目标,从经济学理论来说,低收入人群的边际消费倾向高于高收入人群,也就是同样投入100元,分配给穷人比分配给富人更能刺激消费,也更能增加一个国家的整体福利。以中国的现状看,政府已经清晰地认识到,分配制度首先应该向农村居民倾斜,拉动农村消费市场。从改善民生的角度出发,首先以9亿农民为目标确实是上上之策。但仅仅向农村倾斜显然还不够。

取消农业税、土地流转改革、家电下乡、汽车下乡乃至对农业生产的各种补贴和保护,政府目前对“三农”问题的重视程度可谓前所未有,这些政策的出台是基于一个农民增收缓慢的前提。一直以来,虽然改革30年来农民生活取得了翻天覆地的变化,但是农民人均纯收入增长始终低于GDP增速,也低于城镇居民增速,农民并没有最大限度地分享改革开放的成果。从绝对收入来看,也仍然处于很低的水平。2008年农村居民人均纯收入4761元,远低于城镇居民可支配收入15781元的水平,这也是城乡居民收入差距首次过万。

农民增收困难,一方面在于农业利润率不高,同时也和农业规模化程度不高、农业生产人口过多有关,过多人集中在低利润的农业生产上,人均收入自然难以提高。目前政府的主要做法是提高粮食最低收购价格,但是这样的措施只能保证农民收入不下滑,对于大幅提高农民收入没有太明显的作用,而且提高粮食价格,还会在一定程度上加大城市低收入人群的负担。解决农民增收困难,出路在于适度提高农业规模化经营的程度,同时加快城市化进程。加快城市化进程,一方面意味着农业人口对城镇的转移,另一方面也意味着城市先进生产力向农村的流动。按照3次产业划分,我国超过40%的人口从事农业生产,服务业的比重只有30%,大力发展服务业需要城乡间产生良性的流动,需要城镇放松户籍管制。放松户籍管制也是另一种形式的让利于民,这不仅适用于进城农民,也适用于很多大城市的流动人口。

除了创造条件为农民增收,城镇居民的消费潜力也不容忽视。如果将刺激农村消费视为短期内快速起效的途径,那么城镇居民的消费则是中国经济增长的持续动力。不能把城镇居民只看做贫困居民,对于城镇居民而言,减税让利应该成为提高居民收入、进而刺激消费的主要途径。不仅包括提高个税起征点等直接面向个人的税种,也应该提高企业尤其是中小企业的投资效率,利润增长之后的企业提高职工工资,也相当于政府间接让利于民。

关于政府调整税收对经济增长的作用,经济学上曾经有一个“李嘉图等价”的理论,大意是说政府无论是通过发债还是通过调整税收来刺激经济,其实都不会改变整体经济的增长。比如政府现在多花钱,预示着将来要多征税,老百姓预期将来要多交税,理性的选择就是现在多储蓄,在此结论的基础上,进而推演出藏富于国与藏富于民的效果其实一样。当然,事实证明李嘉图等价只是经济学家的实验室结论,并不适合现实社会。

社保体系的完善

无论是补贴农民消费,还是对城镇居民减税让利,这些都只是中短期之举,用以应对经济低迷时期的消费不足。长期看,建立一个完善的社会保障体系,才是促进消费、进而拉动经济增长的基础。

所谓社会保障体系,应该指社会保险、社会救助和社会福利三个部分,社会保险又分为养老、医疗、失业、工伤和生育等五个险种,社会救助分为城乡居民最低生活保障、教育救助、医疗救助、司法救助和住房救助等,社会福利可分为老年人福利、残疾人福利和孤残儿童福利等。“十七大”勾勒的社会保障体系目标是:要以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快完善社会保障体系,到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系,人人享有基本生活保障。

由于我国的社会保障体系建立时间不长,尽管政府这几年通过政策倾斜,已经做了很多努力,但目前的覆盖率还是很低,养老保险的覆盖率约为30%,失业保险的覆盖率约为20%,基本医疗保险覆盖率约为40%。目前我国社会保障投入资金占财政支出的比重约为11%,还是一个相当低的比例,仍急需政府财力的倾斜。

建立一个完善的社会保障体系,其意义不仅在于改善民生、维护公正、保持稳定等社会意义,对于促进经济增长的意义同样重大,欧美和日本等发达国家的经验已经对此予以证实。对中国经济而言,社保制度最直接的影响在于,社会保障给了人们足够的安全预期之后,百姓不再需要用高储蓄来应对生老病死等不时之需,可以将更多收入用于当下的消费。

其实,政府在实践中已经意识到,建立完善的社保体系,比简单地给居民发红包更能刺激消费,与其用一些金额不大的消费券来刺激消费,还不如想办法将百姓的高储蓄赶出银行,引入消费市场,而一个完善的社保体系无疑具备这样的能力。按照中国社科院有关专家的研究,城市家庭每增加一个有保障的人口,家庭消费支出将增加1041元;农村家庭每增加一个有保障的人口,家庭消费支出将增加483元。虽然实际影响不会如学者们研究的这样精确,但完善的社会保障体系对经济增长的推动力还是可见一斑。当然,过度的福利社会也会对经济增长带来损害,比如福利天堂的北欧国家等等,不过对于中国现在的社会保障状况,讨论过度福利显然为时尚早。

上世纪30年代西方大萧条时,凯恩斯就提出通过国家干预来挣脱衰退的泥潭,除了加大国家投资外,建立完善的社会保障机制是其中的重要思想。在凯恩斯看来,经济衰退的主要原因在于有效需求不足,而增加有效需求的方法除了加大政府投资外,社会保障制度也是很重要的途径。凯恩斯早就意识到,国家对社会福利的干预有助于增加居民的消费倾向。1935年美国社会保障法出台,对于美国摆脱大萧条起到了重要作用。凯恩斯的福利国家思想和稍晚的《贝弗里奇报告》成为西方社会保障制度的重要基石,尽管在今天看来,凯恩斯的经济药方有种种不当之处和负面影响,但其思想仍然不乏借鉴价值。

完善的社会保障体系必定可以提升产业转型和升级,促进服务业发展。没有后顾之忧的老百姓会增加一些非生活必需品的支出,增加对服务的需求,这会在客观上带动服务业的发展。与此同时,社会保障体系所包含的养老、医疗、残疾人救助等等,也都蕴含了很多服务业的发展机会。发达的服务业对于中国经济的提升意义已经成为大家的共识,它不仅在于提高增长的质量,更可以创造无数就业机会,这对于现在的中国,其意义超出了单纯的经济增长。

一个完善社保体系的建立绝非一朝一夕之功,而且,对于眼前这场危机也许并不会起到立竿见影的效果,但是对于中国经济从投资型、外向型向内需型转型,却是一条必经之路。如果能够在危机之时夯实好社保体系的平台,等到中国经济走出困境之时,将迎来一个更健康的发展模式。

对于一个13亿人口的大国,政府的让利于民意味着财政压力,但并没有想象中那么巨大。2008年全年,我国财政收入为6.13万亿元,同比增长19.5%;我国财政支出6.24万亿元,同比增长25.4%,收支相抵,2008年的财政赤字为1110亿元。以此计算,2008年的赤字率(财政赤字占国内生产总值的比重)为0.37%,这个水平甚至低于2007年的0.8%,几乎是过去10年来的最低赤字率。一般而言,国际上以赤字率3%作为警戒线,以此看,财政虽有压力,但距离3%的警戒线还有相当的空间。

在1997年东南亚金融危机时,国家实施积极财政政策,2000年的财政赤字率一度达到2.9%,接近3%的警戒线。从2000年开始,积极的财政政策开始慢慢淡出,从2000年至2007年,我国财政赤字率从2.9%一路下降到0.8%。从0.37%的赤字率到3%的警戒线,意味着政府的让利于民还有足够的空间,同时,也可以抑制“4万亿”带动下的过度投资冲动。

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