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通向哥本哈根之路不止一条

2008-12-30 14:34 作者:袁越 2008年第47期
主讲人有4个,分别是美国众议院能源与贸易委员会的一名代表,以及3位美国参议员的助手。这4人专程来此传达美国国会对气候问题的态度。

12月6日,波兹南市举办各种活动,呼吁关注全球变暖

《联合国气候变化框架公约》缔约方第14次会议(COP 14)于2008年12月1~12日在波兰波茨南召开,全世界187个国家派出代表团参加了此次会议。按照去年通过的《巴厘路线图》的规定,明年在哥本哈根召开的COP 15大会将诞生一份新的《哥本哈根议定书》,以代替2012年到期的《京都议定书》。本次大会为今后的气候谈判定下了基调,《哥本哈根议定书》绝不会是一份扩充版的《京都议定书》,而会是一份具有革命性的全球行动指南。

2008年12月1日,波兹南(Poznan)笼罩在一层烟雾中。这个波兰贸易重镇白天的气温经常在4℃以上。14点,波茨南国际会议中心偌大的新闻大厅里稀稀拉拉地坐着十几名记者,美国代表团主席哈兰·沃森(Harlan Watson)博士在这里举行第一次媒体见面会。出乎大家意料的是,沃森博士居然用甲烷开场,大谈美国在控制工业温室气体排放方面的成绩。等他终于说到二氧化碳这个最敏感字眼时,却立刻变得支支吾吾,用已经在各种场合使用多次的理由为布什政府的能源政策辩护。半小时后,记者会草草收场。

12月8日18点20分,在波茨南国际会议中心旁边的一幢大楼内,大约有400名谈判代表、观察家和记者正在焦急地等待一场边会的召开。这种边会(Side Events)不属正式谈判,目的是为非谈判代表提供表达意见的机会。这场边会被安排在一间只能容纳200人的临时会议室,晚到的人只能拥堵在门口。原定18点开始的会议在拖延了20多分钟后,组织者终于想出一个办法,从隔板上方甩进一根音频导线,把室内信号接到室外,大会这才开始。

主讲人有4个,分别是美国众议院能源与贸易委员会的一名代表,以及3位美国参议员的助手。这4人专程来此传达美国国会对气候问题的态度。

谈判代表们对美国的重视是可以理解的,毕竟美国每年的温室气体排放总量高达57亿吨(全球数字为280亿吨,2006年数字),和中国并列世界第一。任何一个全球性减排协议,如果没有美国参与,几乎不可想象。但是,美国又是唯一一个没有签署《京都议定书》的工业化国家。《京都议定书》为发达国家规定了具有法律约束的减排指标,即在2008至2012年这“第一承诺期”期间,把温室气体排放量在1990年的水平上降低5.2%。这份议定书谈了8年,因此联合国早在2007年的巴厘岛COP 13大会上就为“后京都谈判”制定了详细时间表。

去年的巴厘岛大会上,美国是在最后时刻才迫不得已在路线图上签了字。今年恰逢美国总统易主,全世界很自然都期望奥巴马能够为美国的气候政策带来改变。

奥巴马没有让人们失望,他允诺将在2020年把美国的温室气体排放量降到1990年的水平。虽然中国和印度公开表示对这个目标不太满意,但是考虑到美国目前的排放水平已经比1990年高出了17%,奥巴马的目标已经算是一个很大的进步了。

“我听到过一个说法:从波兹南到哥本哈根的路必须经过美国。”那位帮美国众议院递话的“传声筒”发言了,“但是我想把它改成:从波茨南到哥本哈根的路必须经过国会山!”

这个改变有很深的含义。按照美国的法律,任何国际协定都要经过国会的批准。当年克林顿代表美国签署了《京都议定书》,却被国会否决。
“我们的先人留给我们一份在外人看来十分‘混乱’的宪法。”另一位参议员说,“但是,正是这部宪法,保证了美国尽可能少犯错误。”

这次边会给参加者心里蒙上了一层阴影。这时候,我们非常需要听听另一位美国“先人”的意见。

公地悲剧

40年前,一位名叫贾瑞特·哈丁(Garrett Hardin)的美国生物学家在著名的《科学》杂志上发表了一篇论文,题目叫做《公地悲剧》(The Tragedy of The Commons)。哈丁的本意是想证明人口的无节制发展必将会对人类的生活质量造成影响,他用牧羊人的故事阐述了自己的理论:如果一群牧羊人共用一块牧场,那么每个人都会无节制地增加羊的数量,结果必将造成牧场的退化。哈丁认为,牧羊人都是自私的,每一头羊获得的受益只属于自己,而羊对牧场的破坏则被大家分摊,两相比较,每个牧羊人都会选择增加饲养数量,公地悲剧就产生了。

这一理论很快被用于环境保护领域。就拿二氧化碳来说,随意排放二氧化碳肯定能为自己省钱,而二氧化碳造成的温室效应却要地球人共同承担,其结果就是每个人都会随意排放。

看来公地悲剧在所难免了?并不是这样。哈丁本人就曾说过,他的理论经常被人误读,应该改名叫“不加管理的公地悲剧”(The Tragedy of the Unregulated Commons)才对。哈丁认为,如果对公地加以管理,就可以避免悲剧的发生。在他的那篇论文里,哈丁提出了3种解决方案,分别是加强管理(Regulation)、污染者赔偿(Polluter Pays)原则和私有化(Privatization),这3种思路正好代表了联合国应对气候问题所采取的3种办法。

先说管理。1992年成立的《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)秘书处就是联合国为了解决这一问题而成立的最高管理机构,《京都议定书》就是这个机构制定的第一份规章制度。波茨南会议本应是第二份规章制度起草过程的开始,谁知大会的第一天就在“共同愿景”这个原则性问题上出现了激烈的争吵。所谓“共同愿景”(Shared Vision),指各国对气候变化的共同认识。早在去年的巴厘岛大会上,各国代表就一致同意,要想制定一份“长期合作行动”(Long-term Cooperation Action,简称LCA)计划。为此UNFCCC专门成立了一个特设工作组(AWG-LCA),今年已经开过3次小组会议,波茨南是第4次。按照工作组的计划,波茨南大会应该对各国的“愿景”展开小组讨论,最后形成一份各国都能接受的“共同愿景”文件。

会议第一天,组长提议成立4个接触小组,讨论“共同愿景”、技术转让、减排和建立适应基金等问题。以沙特和阿尔及利亚为首的几个国家争相发言,拒绝这一建议,而日本、欧盟、哥斯达黎加和澳大利亚等国则发言支持。中国投了反对票,中方认为在各国部长到来之前,这种讨论为时尚早,纯属浪费时间。最后经秘密协商,大家终于同意成立这4个接触小组,但在本次大会余下的9天时间里只安排了一次关于“共同愿景”的讨论,最后形成的文件全是空话。

前中国代表团首席代表、现任UNFCCC法务部主任的高风对本刊记者说,沙特等产油国根本就不愿谈什么“共同愿景”,因为这就意味着他们必须拿出实际行动。中国倒是愿意谈,但也不希望在各国部长发言之前就盲目谈判。

科学家们倒是非常愿意谈。以各国气候科学家为主组成的“政府间气候变化委员会”(IPCC)去年出版的第4次评估报告指出,要想避免气候变化给人类带来不可逆转的灾难,就必须把大气温度的升幅控制在2℃以内。而要想达到这一目标,大气二氧化碳的浓度必须控制在450ppm以内。

这是一个非常具体的目标,但是,二氧化碳与国计民生密切相关,减排只能以降低国民生产总值为代价。根据IPCC的计算,这个代价至少是全球GDP的0.12%,而欧盟的计算更高,达到了GDP的0.5%。那么,究竟该谁出这笔钱呢?不久前,中国林业科学院的蒋有绪院士提出每人征收20块钱建立生态基金的倡议,被某些媒体误传为征收呼吸税,引来骂声一片。看来中国老百姓还没有做好掏钱的准备。

温家宝总理曾经给气候问题定过性,称联合国气候谈判是“冷战”以来最重要的国际政治谈判,关系到各国未来的发展权。有意思的是,在很多发展中国家看来,先别说发展权,就连基本的行动自由权力都没有保障。据波兰当地媒体报道,本次大会有相当多的非洲国家环保组织和媒体代表没有拿到波兰签证,甚至非洲小国阿尔及尔的代表团团长也因为签证问题耽误了第一周的谈判。在这样一个不公平的世界里,如何能让发展中国家和发达国家齐心协力呢?

从某种程度上讲,波兰也是这样一个备受歧视的国家。就在波茨南大会的第一天,波兰总理多纳德·塔斯克(Donald Tusk)的发言就被各国环保组织骂了个狗血喷头。他说,波兰有超过95%的电力来自煤炭,希望国际社会尊重波兰的实际情况,对波兰的煤电厂给予适当补贴,否则波兰将不得不大幅度提高能源价格,对波兰这样的前东欧“转型国家”不利。

斯塔克的讲话很快传到了布鲁塞尔,欧盟各国的领导人此时此刻正在那里召开能源会议,准备推出一个“气候能源一揽子计划”。该计划的核心是从2013年开始对二氧化碳的排放权进行拍卖,并可以在交易市场自由交易。波兰、德国和意大利因为对这个计划持保留意见,遭到了欧洲环保组织的一致谴责。代表们惊讶地发现,原来在气候问题上一直以“领导者”自居的欧盟也出现了分裂。

事实上,整个发达国家集团内部早就出现了分裂。《京都议定书》把减排的基准线定在了1990年,可是,自那时起,原东欧国家经历了改革阵痛,经济发展直线下降,二氧化碳排放跟着降低,完成《京都议定书》制定的目标不费吹灰之力。意大利和西班牙的情况与此类似,而英国则由于把国内的煤电厂改成了天然气电厂,减少了很多排放,也不用费劲就能完成任务。相比之下,美国自1990年开始经济腾飞,二氧化碳排放跟着上去了,这就是美国国会当初不愿签署《京都议定书》的一大原因。日本这两年由于一大批核电站因日常检修而暂时关闭,也造成了国内二氧化碳排放量的直线上升。德国则因为国内反核声浪很高,无法像法国那样用核能发电,只能继续依靠火电站,对完成目标也没有信心……
如果说减排就是摘果子,那么在《京都议定书》第一承诺期,低处的果子都被摘完了。

从某种程度上说,《京都议定书》本身就是一个“低处的果子”。全球五大温室气体排放国中,美国没有加入,中国和印度没有减排指标,俄罗斯因为是“转型国家”,反而能从《京都议定书》里挣到一笔钱,唯一被约束的日本,正在为完成指标而苦苦挣扎。这5个国家的总排放量占了全球的55%,而《京都议定书》对其中的4个国家都没有实际约束力,很难说这份议定书会对全球气候变化起到什么实质性的作用。它更多地体现了一种政治意愿而已。

明年的《哥本哈根议定书》一定要争取把这五大排放国以某种形式包括进来,这是UNFCCC的愿望。但是,面对一棵“低处的果子”已经被摘完的果树,UNFCCC还能像过去一样有效地行使它的管理权吗?

公平!公平!公平!

谈判进行到第二天,中国谈判代表、清华大学教授何建坤在全会上第一次提出了“人均累积排放”这个概念。何教授建议,任何涉及排放量的计算,都应该从1850年,也就是工业化开始的那年算起。按照新的算法,发达国家就必须承担更多的责任。

从科学角度看,这个提法很有道理。因为二氧化碳就是伴随着工业化而开始迅速累积起来的。大气是典型的公共财产,大气所能容纳的二氧化碳是有限度的,如果发达国家先排了很多,留给发展中国家的排放余额就不多了,这显然是不公平的。

哈丁指出,“污染者赔偿”原则是解决“公地悲剧”的方法之一。但是,这个原则运用到气候领域却困难重重,因为很难准确计算每个污染者到底污染了多少。

事实上,中国代表团也没有人真的打算计算一下“人均累积排放”,何教授也特意强调说,这个提法并不是说中国的经济发展要向发达国家看齐,只是希望通过这个提法,争取一个更加公平的谈判环境,为发展中国家争取更多的利益。

发达国家和发展中国家之间的明争暗斗,一直是气候谈判的主线。就在去年的巴厘岛谈判大会上,巴基斯坦代表在最后一刻出奇兵,要求把巴厘路线图中针对发展中国家条款中的3个形容词“可衡量的、可报告的和可印证的”换一下位置。这3个形容词原来是用来形容发展中国家的减排指标的,可改动后这3个形容词的指向就变得模糊起来,也可以被读成是用在了发达国家技术转让上面。

就在这次大会上,发达国家多次提出要发展中国家加强减排力度,接受一个“可衡量的、可报告的和可印证的”减排目标,而发展中国家也多次援引巴厘路线图,要求发达国家首先做到“可衡量的、可报告的和可印证的”向发展中国家转移技术。去年的一个看似无关紧要的小变动终于在今年的谈判中显示了威力。

南北之间的争斗意义重大,因为谁都知道,减排两个字说起来容易,但无论是能源效率的提升,还是可再生能源的开发,背后都必须有先进的技术作为支持。而关于清洁能源的大部分技术都掌握在发达国家手里,这是不公平的。

就拿可再生能源来说,风电和太阳能一直被认为是支撑人类未来可持续发展的最佳能源,但是这两种能源形式目前的成本还太高,根本无法与化石能源竞争。另外,地表风力时大时小,阳光更是有时间限制,风电站和太阳能电站发出的电会在几分钟内发生急剧变化,造成电网不稳定,不适合作为“基荷电站”使用。

抽水蓄能电站是解决这个问题的最佳途径。具体说,就是先用剩余的电把一定量的水抽到上游水库储存起来,遇到用电高峰时再把水放下来发电。以前这种电站采用的都是固定功率的水轮机,无法对发电量进行微调,法国阿尔斯通电气公司(Alstom)开发的“变速抽水蓄能水轮机”解决了这个问题。这种可逆式水轮机可以灵活地调节能源的消耗量,在低水位时也能有出色的表现,只有用它来辅佐风电,才能更好地发挥效力。

阿尔斯通公司水电部总裁菲利普·科歇特(Philippe Cochet)告诉本刊记者,如果一个电网的风电比例超过了20%,必须要用抽水蓄能电站来调节。截止到2007年为止,阿尔斯通已经在全世界完成了15个可逆式抽水蓄能电站项目,光中国就有8个。今年8月,阿尔斯通又中标宝泉、惠州、白莲河这3个抽水蓄能电站项目,中方以市场换技术,免费获得了大型抽水蓄能机组设计和制造的全部技术。

如果说中国快速增长的经济实力为外国公司向中国转移技术提供了先决条件,那么,对于那些最不发达国家,这样的机会就不多了。他们只能把希望寄托在CDM上。CDM的全称是“清洁发展机制”,是《京都议定书》的一项最有代表性的条款。简单说,CDM机制允许发达国家在发展中国家投资减排项目,把减排指标算到自己头上。CDM是一个很典型的商业机制,大多数项目都由投资公司来完成,成功后再把该项目产生的减排换算为“经过核实的减排量”(CER),寻机卖给完不成任务的发达国家。因为发展中国家的技术水平低,要想达到同样的减排量,在发展中国家做比在发达国家做要便宜得多。《京都议定书》如果没有这一机制,很难获得通过。

从本质上讲,CDM就是把二氧化碳私有化,变成了一种可买卖的商品。发达国家不再可以免费获得二氧化碳的排放权,他们要么自己投资减排,要么花钱从市场上购买最便宜的二氧化碳。

哈丁认为,私有化也是避免“公地悲剧”的方法之一。但是,在气候变化领域,二氧化碳的私有化却带来了很多问题。按照《京都议定书》的要求,只有那些没有外来投资就无法上马的项目,以及那些具有可持续发展潜力的项目才能申请CDM。为了满足这两个条件,联合国专门设立了一个只有10人的CDM执行委员会(EB),制定了一套非常严格的程序,防止有人作弊。但这样一来,CDM项目申请的门槛就大大提高了,那些缺乏人才的最不发达国家根本无力完成一份符合EB要求的申请报告,获得的CDM项目自然也就寥寥无几。截至目前为止,CDM市场的成交量是29亿吨,仅中国就占了其中的53.03%,印度和巴西等国又分走了剩余的大部分份额。

本届大会上,CDM成了过街老鼠,人人喊打。最不发达国家一提起CDM就来气,他们争相发言,指责联合国不重视对他们的人才培养,不公平。中国对CDM也是憋了一肚子气,中方代表在一次讨论CDM的公开会议上破天荒地用了15分钟时间,列举了CDM的八大罪状。这一指责得到了几乎所有代表团的支持,甚至包括旁听会议的工商界代表。大家都迫切要求EB增加人手,简化审批程序,明确游戏规则。

与此同时,环保组织对CDM也有意见,但理由和代表们正相反。他们认为,很多CDM项目即使没有外来资金也会开工,而很多项目的投资人在这一点上撒了谎。这样一来,CDM的实际减排效果就会大打折扣。另外,目前已成交的CDM项目有超过1/3来自HFC等工业气体回收,这些属于单纯的减排项目,对发展中国家的可持续发展没有任何帮助。

更糟糕的是,CDM机制让发达国家可以花钱购买排放额度,这就为他们逃避本国的减排任务开了一个后门。《公约》秘书长约夫·德波尔(Yvo de Boer)在一次记者招待会上表示,虽然他个人相信发达国家一定会完成《京都议定书》第一承诺期的减排指标,但其中很大一部分是靠CDM来完成的。有专家认为,CDM占发达国家总减排量的比例很可能高达50%之多,也就是说,发达国家一半的减排任务是由发展中国家(通过CDM项目)帮他们完成的。

中国代表提议,在下一轮谈判中考虑对CDM进行改革,不允许发达国家用它来顶替本国的减排指标。看来中国不惜牺牲自己的利益,也要换取一个公平的竞争环境。可惜的是,大会最终没能通过一份关于CDM改革的文件,CDM改革不知要等到什么时候。

德波尔对这一结果并不太担心,他认为虽然CDM有很多的缺点,但这是国际社会必须付出的代价。他认为,作为目前京都机制中唯一一个能够带动发展中国家发展低碳经济的机制,CDM绝不能被取消。

德国波茨坦大学(University of Potsdam)的研究人员对比了中国、印度和巴西这3个“新兴工业化”国家的CDM发展情况,发现虽然CDM在中国还局限于大企业圈子,但在印度和巴西都已经变成一种新的民间管理形式。CDM把民间力量团结起来,形成一股自下而上的推动力,帮助政府更好地实现低碳经济。他们认为,像CDM这种市场化的运作方式是实现公平竞争的最佳手段,总有一天它会改正自身缺点,对全球减排做出应有的贡献。

气候民主

谈判进行到第二周的后半段,前来报道的记者终于多起来。一位路透社的记者说,目前正值金融危机,记者们都去报道政府救市了。看来,西方民众更关心经济,而不是气候。政府应对经济危机的积极性远比应对气候危机要大。

根据英国萨里大学(Surrey Univer-sity)教授蒂姆·杰克逊(Tim Jackson)的计算,目前全球每生产1000美元GDP,相当于向大气中排放0.5吨二氧化碳。如果要满足450ppm的减排目标,又想把目前全球GDP的年平均增长率维持在目前水平,到2050年时的每生产1000美元GDP就只能排放0.03吨二氧化碳,这是一个很难想象的数字。

如何实现这个宏大的目标?美国哈佛大学肯尼迪政治学院与清华大学合作研究,试图回答上述问题。就在波茨南大会上,该项目负责人之一的罗伯特·斯塔文斯(Robert Stavins)教授为200多位代表汇报了他们的研究成果。斯塔文斯认为,未来的减排必须是多方位的全球合作,必须与国际贸易同步,为减排者提供足够的经济刺激。他认为奥巴马将会在美国引入碳交易(Cap-and-Trade)的模式(而不是碳税),允许相关企业按照市场规律,自行采取最经济的减排方式。与此同时,必须大力发展清洁能源技术,否则不可能达到目的。

斯塔文斯教授向本刊记者透露,该研究项目的另一位负责人约瑟夫·阿尔迪(Joseph Aldy)教授最近被任命为奥巴马新政府的气候变化高级顾问,而奥巴马当选后发表谈话指出,他将把碳交易机制引入美国的能源市场,并承诺在未来10年里每年投资150亿美元用于发展清洁能源技术。种种迹象表明,这个哈佛大学研究小组很可能就是美国新政府气候政策的智囊团,他们的研究成果将在很大程度上决定美国未来气候政策的走向。

一些发展中国家也在此次大会上单独宣布了本国的减排目标。墨西哥提出到2050年将本国的二氧化碳排放减少50%,菲律宾提出到2020年把可再生能源占全国发电总量的比例提高到50%,中国、巴西、印度和南非等国也都纷纷表达了符合国情的减排计划和意愿。太平洋岛国马绍尔群岛甚至表示,争取到2012年实现全国零排放。

与此相比,欧盟的表现令人失望。12月12日下午,谈判会场传来了欧盟气候能源一揽子计划终获批准的消息。按照这个被简称为“20-20-20”的计划,欧盟将在2020年实现减排20%、节能20%,并使可再生能源所占比例上升到20%。这一计划比IPCC建议的“发达国家减排25%~40%”目标尚有距离,但欧盟主席表示,如果其他发达国家做出积极的响应,减排数字有望增加到30%。

虽然这是目前世界上最具雄心的一项减排计划,但分析家指出,欧盟实际上对重工业集团的游说做出了很大的让步,允许钢铁、化工和水泥等制造行业免费得到二氧化碳排放指标。看来,在目前金融危机尚未结束的情况下,如何避免经济进一步衰退是欧盟的首要任务。

欧盟的消极心态给波茨南带来了巨大影响,原定星期五下午结束的谈判一直拖延到星期六凌晨2点才宣告结束。本次谈判在“共同愿景”和CDM改革等重大议题上没有任何积极的进展,只是在“适应基金”(Adaptation Fund)上有了突破。UNFCCC终于决定在明年开始正式向发展中国家提供资金,以帮助他们应对气候变化带来的危害。但是,由于发达国家的阻挠,这笔适应基金依然只能从CDM的交易中抽取2%的税金,目前的总量只有可怜的8000万美元。要知道,波兰政府光是为召开波茨南大会就花了3000多万美元!专家估计,要想真正帮助发展中国家应对气候变化带来的灾害,至少需要上百亿美元。

即使如此,德波尔仍然称适应基金是本届大会最值得夸耀的成果,毕竟这是很多深受气候变化之害的最不发达国家从联合国拿到的第一笔钱。如果发展中国家从发达国家那里看不到诚意,还怎么能指望发展中国家加入全球减排的队伍呢?

在谈到对明年的气候谈判结果的展望时,德波尔指出,不能指望一份议定书解决所有的问题,哥本哈根谈判很可能只会谈出一份框架性文件,各国将会在这个框架的基础上再来协商具体的减排计划。

这句话看似外交辞令,但细心的人已经听出了其中的悲观意味。看来,我们不能指望《哥本哈根议定书》能够像《京都议定书》那样拥有一个简单明了的减排指标,全球减排行动即将进入一个没有领导人的多元世界。

尾声

让我们再回到那个挤满了人的边会现场。美国众议院的“传声筒”在总结美国在京都的失败教训时说:“克林顿试图采用自上而下的方式,迫使美国民众接受《京都议定书》,结果遭到惨败。美国的气候非政府组织吸取了教训,改变了方式,采用自下而上的做法,在公众中展开宣传,再让民意去影响市长、州长和国会议员。结果就是,美国的很多州先行动起来了,最好的例子就是施瓦辛格担任州长的加州。”

看来,民主不一定能产生一个最佳政策,但却一定是实现政策的最佳途径。

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