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东莞的均质城市化

2008-12-09 12:53 作者:陈超 2008年第46期
“只有实施的规划才是好规划。”郑国洪说,几乎每次规划落实都要经过漫长繁琐的谈判,每个镇、村都希望自己能有更多的土地权力,因此每次土地红线都要与当地多次沟通,“最初是我们的规划设计人员向村里解释,往往会争执到由镇领导和规划局出面协商,甚至到市领导出面来调节”。

“东莞这20年的发展中,城市空间呈一种均质化分布。”东莞市规划局副总规划师郑国洪告诉本刊记者,“东莞发展的起步阶段依靠承接港台企业外迁,是一种工业化带动的城市化。这种劳动密集型产业对城市平台的要求不高,只需要劳动力、土地、道路。东莞的城市化是伴随市、镇、村三级政府同时不断完善路网建设而在各处均衡发展的。”土地资源的利用由此逐渐成为城市发展的隐忧,“城市规划就成为系统管理土地资源的主要途径之一”。

规划外的土地现实

郑国洪记得,1998年刚到东莞做规划师的时候,曾给塘厦镇林村一个工业园做规划。“当时工业区里有一个两三万平方米的小湖,我在规划中保留了湖面,结果村委会一定让我把湖填平。我向他们解释,填湖不仅破坏整体景观和生态环境,还会造成地基不稳。”可村里仍然认为保留湖面是浪费土地,双方坚持不下,直到一个台商看中湖面,向村里表示,“如果保留湖面的话,工业园每平方米的租金可以达到12元,没有湖面他只愿意出7元,这才最终把湖保留下来”。

“只有实施的规划才是好规划。”郑国洪说,几乎每次规划落实都要经过漫长繁琐的谈判,每个镇、村都希望自己能有更多的土地权力,因此每次土地红线都要与当地多次沟通,“最初是我们的规划设计人员向村里解释,往往会争执到由镇领导和规划局出面协商,甚至到市领导出面来调节”。

在东莞地理信息与规划编制研究中心副主任陈文胜看来,各村镇就像诸侯国,不遵守市里的统一规划。他无奈地告诉本刊记者:“前几年市规划局划出一块地准备建一个大型的污水处理厂,结果各镇都不同意建在自己的区域里。你去各村镇交界的地方看看,有多少断头路?土地使用、地下管道走向,都不按照市里的统一规划,造成基础设施重复建设、土地粗放利用、功能区划破碎、整体布局无序等问题。”

如果在一个更大的时间范围内考量东莞的规划和建设现实,就会发现早期的市域功能分区甚至被彻底颠覆。

1982年,美国得州工业大学城市规划教授彭佐治作为联合国开发计划署顾问考察东莞,留下了一份《东莞县莞城镇规划构想的初步建议》,极大影响了东莞的城镇规划。按照彭佐治当时考察的设想,石龙和虎门成为东莞一南一北两个核心地带。最早的广深铁路经石龙,而且石龙在东江沿岸水运比较发达。虎门有优良的港口,还是当时通往深圳、香港的必经之路。这份报告提到:“石龙位于内地,有铁路到达广州和香港九龙,可利用其地理环境与交通之便利发展各种轻重工业,使其成为一良好之工业城。太平(虎门)位于珠江口,拥有良好港口与沙滩,可发展为港运与旅游城市。”这个规划构想出台10年,东莞的工业格局却发生了巨大变化,随着内河航运作用的下降,石龙的工业发展并没有成为东莞的龙头,樟木头、常平、厚街、虎门、长安却都各自发展出一套特色产业体系,陈文胜承认:“各镇的发展主要靠市场推动,形成了今天这样的格局。”

在彭佐治的规划中,要以莞城为中心,相连石龙、虎门两镇,称“未来城市化将沿此中轴线发展”。沿这条中轴线,东莞全县被分成东西两部,东部的丘陵、山地发展水果和林业,西部发展粮食和蔬菜种植。连接中轴三城的,就是旧107国道,彭佐治规划的功能分区也就是沿这条公路分开的。这种功能分区后来却在村庄的微观现实里被逐渐改变。

从东莞城市中心出发,沿莞太大道一路向南,不出10公里就到达南城区与厚街镇的边界,首先经过的就是有厚街“北大门”之称的赤岭村。莞太大道是广东256省道的一段,赤岭村的村民却依然沿用这条路原来的名字“107国道”。整个村庄呈东西条状,旧107国道从东莞城区一路向南,穿过村庄中部,一直通到虎门、深圳。整个村庄的地理环境恰好与彭佐治规划相匹配,路西是东莞运河覆盖下的大片稻田,路东是起伏的丘陵和山地。

赤岭村有8个村民小组、3500多村民,7个村民小组住在路西。最初的发展路径也与彭佐治的规划相吻合,村里一位老人向本刊记者回忆:“改革开放初期,我们村主要靠水稻种植,运河边上有两三千亩土地,路东的山脚下还有一些散落的地。80年代早期我们还在山上栽果树。”

但是,外资进入打破了原有的分区,“80年代初就有港商租我们村里的房子做鞋,村里可以收房租。而且我们村人均一亩多地,靠种地一年才多少钱?在鞋厂做工每月能挣四五十块”。很快,村里的港商、台商越来越多,房屋无法满足企业的要求,于是村里就将路东的田收回来,集中盖了一批厂房,租给外商。与赤岭村拓展工业用地同时发生的,就是107国道的拓宽。1988年,旧107国道在城区拓宽到60米、在沿路各镇拓宽到45米,使107国道一下成为东莞西部最主要干道,这次拓宽加速了赤岭村工业化的进程。

当地知名的力凯鞋厂就在这一时期进入赤岭村。“我们公司于1958年在台湾创立,1989年台湾老板就将产业转移到大陆,第一次就选择了紧挨107国道的赤岭村。”在力凯鞋厂的带动下,很多制鞋企业开始租用村里的厂房,在107国道以东办自己的鞋厂。上世纪90年代,有近30家企业在赤岭村投资,路东的耕地很快就全部转化成厂房。力凯鞋厂的一位工作人员向本刊记者介绍:“到1999年,我们的订单越来越多,可是租的厂房只能容纳几百人,我们需要更大的厂房。”这时,靠租用村里的厂房已经不能满足企业的要求,力凯鞋厂成为首先突破的企业,1998年,该企业的台湾老板向村里买下最东边的一片山地,独立建厂房。赤岭工业园于是开始大规模发展起来,有近70家企业在园内落户。

如今,村庄里的景象与最初的规划设想已经完全不同——路西仅剩1000多亩农田,只有来自广西、粤北等地的人以每亩1000到1300元的价格租种,“农田保护区”的牌子格外醒目;村民聚居区里则是高低错落的握手楼,狭窄的街道旁都是外来人开的小店,村民们坐在屋里悠闲地打着麻将。东部的山地早已没有树林和果园,甚至山体也被工业园铲平,园内是平整宽阔的厂房,四车道的赤岭工业路上车水马龙。

一中心与多中心

首位度,指同一地区内第一大城市与第二大城市人口数量的比值。“一般的城市化过程都是人口、资源向一个中心城市集中,带来首位度提高。”郑国洪告诉本刊记者。而从1982年第一版东莞城市规划至今,已经有三份规划出台,所有规划都围绕城区中心展开,而市中心土地资源缺乏的现实,是带给规划的困难。

“我们编制第一版东莞规划的时候,只有城中心用地紧张。”黎成是东莞第一版和第二版城市规划的参与者,他告诉本刊记者,“当时东莞的城中心只有莞城一处,行政区面积为15平方公里,其中市区是4.98平方公里,郊区为10.02平方公里。”到1980年,莞城的人口增加了10万,居住已经十分拥挤。“莞城镇的部分工厂和城镇设施已经超过了管辖范围,我们规划建议扩大行政区。”在第一版规划中,黎成打算将东莞县莞城的行政面积扩大到32.54平方公里,将周围的万江、篁村(南城)、附城(东城)几个区纳入总体规划,其中万江区占5.7平方公里,篁村区占4.67平方公里,附城区占7.17平方公里。

但城区的首次扩张并没有黎成想象的那么容易,“改革开放后,周围的几个公社土地有些失控,公社许可的建筑与城区发展形成了矛盾”。黎成记得,当时修一条路从莞城经温塘向东北到附城的罗沙,罗沙的村民就在要建的道路前盖房子,最终只能用推土机强行推掉。

围绕西城楼的争论成为早期土地矛盾的缩影。西城楼是整个莞城的城市原点,唐宋时期是莞城西城墙的迎恩门,经过历代修缮已经无法辨认原貌,不过却成为莞城仅存的文物坐标。“我们做规划的时候,并不懂相关知识,只有一种朴素的文物保护观念,就规定西城门两侧14米范围内是绝对保护区,不能有任何建筑,14米到26米只能建两层以下的建筑物,26米至40米只能建三层以下的建筑物。”

但这规定出台不久,东莞外经委就在保护范围内开始建高楼,黎成要求停止施工,对方却置之不理。规划委和外经委僵持不下,在彭佐治的斡旋下,县政府出面召开联席会议,才说服外经委在规划范围内的区域停止施工。

彭佐治在报告中表示:“如果有可能,东莞县应该参加深圳特区,以此加强深圳特区的经济力量和农产供给,更可成为广州市与香港间的缓和地区。”在这一报告基础上,黎成在1985年编制第二版东莞城市规划的时候,第一次将各镇区的发展定位考虑进来。根据第二版的城市规划,镇区的发展规模分成五个等级,莞城的发展被定为一级,石龙、虎门两镇定为二级,常平、樟木头、厚街、麻涌等地被定为三级。而在现实发展过程中,黎成也承认,“离城中心越近,越难发展”。

单中心的城市观因城中心的土地资源遭遇困境的时候,对各村镇来说,他们各自的发展逻辑正好各显神通,这无形中成了市场推动改革开放发展的动力。赤岭村自发形成的区域规划就成为东莞地方发展的缩影。“力凯在山里建厂,首先要解决道路问题。”赤岭村里一位老人告诉本刊记者,赤岭村利用土地款建起一条贯穿路东的大道,起名为“赤岭工业路”,整个路东地区也被规划为赤岭工业园。“力凯、绿洲好几家大鞋厂在我们这里落户。”107国道两侧的酒店、购物中心随即发展起来,到2007年,赤岭村的村级资产超过4亿元,年收入超过5000万元,“前几年每个人分红就能得到好几千元”。到2001年,村里的外来人口超过4万人,未婚的工人都住进厂里的宿舍,结婚的工人就可以拿到厂里的住房补贴,在村里租房,于是又有很多外地人来这里做小生意。老人算了一笔账:“如果我们种地,每亩每年最多四五千元的收入,还要投入人力,现在开发工业园,我们每人一年的分红就超过种地的收入。每户人家在宅基地上盖一两座小楼,房租又有三四千元,本地人谁还种地啊?”

道路带来的均质城市化

赤岭村西部的农田里,一条南北向的“断头路”显得非常惹眼。当地人告诉本刊记者,2006年,有家地产商买下田边的一块土地,同时村委会准备搬迁到村西。然而,因为农田形状影响,只有一条L形的西环路。当年村里投资,计划将这条路打通,向北可以延伸到东莞大道,向南可以直通村里,可仅仅修了200米,就被勒令停止。村里流行两种猜测,一种是这条路修在农田保护区里,被市里叫停;还有一种说法是再往北修就是东莞城区的土地,修路并没有得到那边的许可,所以被迫中止。

无论哪种说法,这条断头路的出现,都宣告了村庄自发修路黄金时代的结束。如果将赤岭村修断头路的时间向前追溯22年,单中心的城市发展思路与村镇建设在修路的问题上恰好达成一致。

1984年高埗大桥的修建则宣布村镇修路黄金时代的开端。当时的高书记刘国平在一份记录中回忆到:“我是1983年调去的,当时的高因为交通不行,成了东莞最穷最落后的镇之一,因为没有钱招商很困难。我一到那边第一件事就是下决心一定要在1984年春节前把桥建起来。”“这座桥总投资250万元,公路局给了我们80万元,我们又贷款44万元,当时我们搞贸易也赚了一点钱,但是还不够,所以就向群众集资,每人收10元,一共集资26万元。”桥修好后,高开始收过桥费,这也是第一座收费的大桥。当时大客车收1至3元,摩托车和手扶拖拉机收5毛钱,第一年高就收费50万元。

这一举动得到当时一位交通部副部长的表扬,于是刘国平将集资建桥剩余的资金和过桥费转修了一条15公里长、4米宽的主干道,接通石碣与大桥另一侧的万江。“在上世纪,市里主要规划几条主干道的走向,各村镇根据自身的经济需求建设桥梁和道路,两者结合就形成了东莞发达的路网。”郑国洪说。

“东莞城市发展最早依靠两条路,一条是旧的107国道,另外一条就是因东江给深港供水而修建的东深公路。”东莞前市委书记李近维告诉本刊记者。从上世纪80年代中后期,两条公路一条从广州经东莞、厚街、虎门向西南到深圳,另外一条则从桥头出发,经常平、樟木头、塘厦向南到香港,两条纵贯南北的道路影响了整个东莞的城市化格局。

陈文胜打开一组卫星图片,分别用红色标出1985年、1990年和2002年的东莞建设用地。他告诉本刊记者:“1985年,东莞的城市建设只集中在莞城中心,到1990年就向西南和东南延伸出两条红色地带,东南穿过厚街、虎门、长安,西南穿过常平、樟木头、塘厦,东莞的城市化是从这几个镇首先开始的。而到2002年,卫星地图几乎所有位置都被红色覆盖,城市化在全市几乎所有镇区都均衡地发展起来。”

李近维谈起自己的发展思路,也强调公路的重要:“东莞虽然有水运和铁路,但是运河只能解决通水路的地区,当时广深铁路在东莞只有几站,这两种交通都不能满足点对点的联系。在城市发展初期,重点应该发展公路建设,公路建设又分内部交通和外部交通,首先打通外部交通。要认定经济的流向,改革开放前,经济流向广州;改革开放之后,就大量流向世界。一头连接广州,由此连接全国;另一头就要连接香港,通过香港这个航运中心,连接世界,把东莞搬到香港旁边。”当时通往广州、深圳几条主要公路的修建和拓宽都由市级财政拨款,对于内部交通则采用补贴的方式,当时称之为“县镇合作”。“镇里每修一公里路,市里就补贴435吨水泥,谁修的多谁就补的多”。这样的补贴政策下,村镇的内部路网完善起来,奠定了全市各村镇城市化的基础。

“这就是东莞独特的均质化的城镇空间格局。”郑国洪说,在通常情况下,均质化的空间格局只有在两种情况下出现,“一种是美国模式,在经济水平达到较高水平之后,基础设施建设变得非常容易,大城市的人口开始向周边流动,就出现逆城市化现象。另一种就是在贫困的乡村,彼此间的经济联系很少,呈现一种均衡的发展。而东莞是工业化推动的城市化过程,因此出现这种特异的城市分布,即短期内外资大量投入,推动地区的快速工业化,引发跨地区的人流、物流和资金流,导致城市化的跨进特征。东莞城市化的主要动力来源于区外而不是中心城市,人口、资源等向边沿地区分散形成均衡分布格局”。

规划的自我调整

2007年,东莞市长李毓全在土地利用总体规划修编暨落实土地利用年度计划责任制工作会议上表示:“我们最多还有10%的土地可以利用,按照目前的消耗速度,只能保障6年左右的用地。”

陈文胜主持编制了东莞市第一部《市域城镇体系规划》,根据这份规划,他提出将东莞各镇根据功能重新划分片区,在此基础上进行行政体制改革。“最初想到解决土地问题的方式是改变东莞的行政管理方式。”陈文胜告诉本刊记者,在东莞发展早期,为了促进招商,村镇一级拥有较高的土地权力,在多中心的城市化格局中解决土地问题就要加强市级政府对土地的控制和管理。“东莞市不少部门都出台过行政区划调整方案,方案主要包括两种意见,一种是将小的镇并入规模较大的镇,另一种就是将几个周围的镇合并或组成城镇联盟,这些方案最终都被锁在柜子里。”

“最终只能通过城市规划来进行土地的系统管理和控制。”郑国洪说,而每次规划与现实的冲突都是各方土地权益的博弈。从1996年开始,市里开始要求各镇自己制定城市区域规划方案,“在这一时期市里都是通过检验各镇是否按照各自区域规划来实现土地管理,到2001年,全市开始针对各项用地进行统一规划,农田、林地、水源等都成为规划控制的范围,目前市规划局已经规划出1100平方公里的生态绿地”。水源、基本农田、山地等各种土地的使用都进行详细的统筹。

松山湖科技产业园是东莞市实现土地规模控制管理的重要一环。据说在2001年,当时的市委书记佟星在松山湖视察时曾感叹:“东莞发展至今仍然没有一个市级的工业园区。”因此确定发展松山湖科技产业园。

“我们可以将松山湖的规划定位解释为这里的交通、环境等区位优势,然而事实却是,在东莞沿107国道和东深公路发展出两条城市化带之后,中部的松山湖区就成为唯一可以整体开发的土地了。”一位松山湖科技产业园的规划人员告诉本刊记者,“当时规划局的很多专家用了整整一天时间,将湖区周围所有能划的红线全部规划出来。松山湖区规划面积达到72平方公里,征地已经完成,不过目前实施的只有近60平方公里,在西部与大岭山镇交界的地方一些拆迁工作仍然没有完成。”

松山湖区在管理上更多吸取了东莞东部工业园的教训,“东部工业园位于东莞企石、常平、横沥、桥头四镇的交界处,市里投资修建了两条东西向、一条南北向的干道,‘三通一平’后交给各镇管理,结果各镇仍然利用工业园搞各自的招商项目,与园区最初的规划不符”。松山湖则是由市级直接派驻管委会,同时规划园内的功能分区。松山湖的工作人员介绍,北部工业城占地10平方公里是目前招商的主要用地,“重点发展IT等高科技项目,目前万科这样的大企业都已经进驻园区,占地1000亩。中部湖畔是科学园、行政区和商住区。在湖的南侧和东南,我们预留了近10平方公里的土地,因此松山湖一方面可以发挥产业升级的作用,也具有市政府土地储备的意义”。

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