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“手中有粮,心里不慌”

2008-04-15 12:31 作者:朱文轶 2008年第14期
——中国储备粮管理总公司总经理包克辛谈中国的粮食调控

包克辛

——中国储备粮管理总公司总经理包克辛谈中国的粮食调控

三联生活周刊:最近国际米价出现大的涨幅,表面看,由于我们国家在粮食问题上基本实现了自给自足,因而亚洲米价此番上涨几乎没有影响,但从一个相对更长的周期,它对国内稻谷供需市场是否仍然构成潜在影响?

包克辛:目前不仅是国际米价,包括小麦、玉米、大豆和植物油都处于历史高位。2007年世界小麦价格上涨了112%,大豆上涨了75%,玉米上涨了50%,大米迟一些,但今年头一个季度就上涨了42%,势头还是很猛。控制物价上涨、抑制通货膨胀是今年宏观调控的首要任务。面对国际农产品价格的迅速上涨,必须隔断国际价格上涨传导至国内,同时大力发展粮食生产,做好国内市场的供应保障。目前国家在生产、流通和进出口等各个环节都采取了一些措施,应对国际高粮价是有充分准备的。

国家粮食安全的根基在粮食生产,再有就是政府对市场的有效调控。在粮食生产方面,基于我国人多地少的国情,我们看到政府这些年不断加大工作力度,通过耕地保护、农业基础设施投入、加大补贴力度和政策扶持等举措,粮食生产呈现出稳步发展的好势头,实现了“紧平衡”的自给自足,为从容应对国际粮价上涨创造了有利条件。

尽管如此,对国际大米涨价的问题不能掉以轻心,特别要关注国际米价对我国的长期影响。现在看,全球已经进入一个“高粮价”时期,这就对国内市场心理预期产生一定影响。总理在今年的政府工作报告中也说到要严格控制出口,这是非常必要的,因为目前出口粮食是赚大钱的,控制粮食出口就在现货市场上隔断了与国际市场的过紧关系。当然,期货市场还是有一些联系,包括郑州商品交易所、大连商品交易所等期货价格,跟芝加哥谷物市场的期货价格波动走向还是一致的。

当然,严格控制出口并不是完全禁止出口。根据海关统计,今年头两个月我国出口大米34.5万吨,同比提高37.31%。有些言论将国际米价上涨归结为中国停止出口大米造成供应紧张,既不符合事实,也是不负责任的。

三联生活周刊:稻米是一个很敏感的品种,改革开放的30年里,市场粮价数次大起大落,好像均因大米供求波动引起。

包克辛:我国以大米为主食的人口已占到60%,稻谷总产量中的86%用于口粮消费,可以说与百姓日常生活密切相关。过去20年,随着城镇化水平提高,我国城镇大米消费量增加了80%以上。目前国际上大米贸易量总共只有3000万吨,仅占我国消费量的1/6,从这个角度来看,维持一个远远高于国际水平的库存也是意义非凡。不可能指望别人解决我们的吃饭问题,特别是粮食紧张的时候更是如此。

前几年,我国稻谷生产和消费之间一直有缺口,近年随着国内粮食生产恢复发展,基本实现平衡,可以说这是一个很了不起的成就。目前我国大米产需平衡有余,还有4000万到5000万吨的库存储备,完全有能力满足国内需要,稳定市场大米价格。正如温总理所言,中国的粮食能自给自足,就是对世界最大的贡献。

三联生活周刊:我注意到,温总理最近有句话被反复引用,就是“手中有粮,心里不慌”。国家的物质基础决定了对很多产品的话语权,有些产品没法控制,比如石油,因为我们国家产量比较低,一半以上依靠进口,国际上价格上涨就传导进来了。对控制粮价这一块,储备和调控的职责主要是由中储粮来肩负吗?

包克辛:对中储粮总公司可能大家比较陌生,这并不奇怪。总公司是2000年组建的,到今年才8个年头,在国资委管理的中央企业中算是比较年轻的。总公司专职从事中央储备粮的经营管理,这一块属政策性业务,与市场化竞争企业不同,我们的首要职责是将中央储备粮管理好、经营好,做到数量真实、质量良好,确保国家急需时调得动、用得上。我们的工作更多的是一种“保障”,当消费者既能够买得到、又能够买得起所需粮食的时候,这其中的确包含着我们付出的努力。

三联生活周刊:我有个疑惑,我们国家从1995年开始经历4年粮食丰收,在1998年达到51229.5万吨历史最高水平的粮食产量,当时也是“手中有粮”,但国家却为长期低迷的粮价和过于庞大的库存负担付出了沉重代价,并未因为“有粮”而调控从容?

包克辛:这正是中储粮成立的背景之一。事实上,我国政府历来高度重视粮食储备,早在建国初就专门建立了应对灾荒和战争的储备粮,那时候提出“深挖洞、广积粮、备战备荒为人民”。到上世纪90年代初,国内粮食大丰收,为了解决农民卖粮难问题,政府将粮食收购起来,建立了国家粮食专项储备。

有了专项储备,我们成功地平抑了1993、1994年出现的粮食“涨价风”,为稳定市场发挥了很大作用。但那时的储备制度存在一些弊端,产生了不少问题和矛盾:数量不实、质量不保,出现丢粮、坏粮现象,需要的时候调不出、调不动,销售也不畅,形成大量亏损坏账。

为了扭转这一局面,保障储备制度正常运转,2000年,党中央、国务院做出重大决策,对中央储备粮实行垂直管理体制,决定组建中储粮总公司。在垂直管理体系中,我们对分布在全国的直属库的人、财、物实行垂直管理,各项指令一竿子插到底。有了这样的制度基础,政府不但能掌握充足调控粮源,而且具有可靠的调控载体,能有效应对市场化过程中可能出现的风险。2004年,我国全面放开了粮食收购和销售市场,再没有出现过去粮食市场“一管就死、一放就乱”的现象。

总公司组建,国家交给我们最主要的任务是,服务国家粮食宏观调控,实现“维护农民利益、维护市场稳定、维护国家粮食安全”的目标。这些年我们的库存粮食品质已经达到历史最好水平,彻底消灭了陈化粮,能够随时提供充足、优质的粮源。

三联生活周刊:粮价是个复杂的问题。从2003年开始的粮价恢复性上涨,通常被看做长期压抑的农产品价格的合理回归,但也无法忽视国际市场的影响。当时美国、日本、欧洲、韩国都是采取高补贴政策,多哈回合谈判有一条就是要求这些国家放弃补贴,因为它们把粮价压得很低,整个发展中国家就补不起,农民利益受损严重。现在这些国家放弃了高补贴政策,实行了高粮价,粮价又涨得很快。中储粮要服务国家宏调,但分寸又要中储粮自身把握,这是不是件困难的事情?

包克辛:在谈到市场化和经济全球化的时候,必须看到,世界各国普遍对农业特别是粮食发展采取扶持和保护政策,而且越是发达国家这一点越是明显。这说明各国政府都清醒地认识到农业是关系国计民生的基础和战略产业,也是最需要保护的弱质产业。

落实最低收购价是中储粮执行国家粮食宏观调控的重要政策之一。前两年国家正式取消了农业税。那之前,农民必须将部分粮食作为“定购粮”卖给国家,取消农业税后,农民可以自主决定卖给谁,但如果市场价格低于政府制定的最低收购价水平,国家必须实行保护性收购。

表面上看,都是农民把粮食销售给国家,但以前是农民“必须卖”,现在则是政府“必须买”,前者强调农民的义务,后者强调政府的责任。这一点变化,折射出我们对经济社会发展阶段和市场规律认识的深化,也反映了政府执政理念的转变。适应这种转变,从2005年起中储粮总公司连续3年在10多个粮食主产省开展保护性收购,涉及东北玉米和粳稻、黄淮海地区的小麦、南方早籼稻和中晚籼稻,累计收购9200多万吨粮食,通过这项制度性安排,加上其他政策配套,彻底解决了“增产不增收”和“卖粮难”等问题。农民种粮的积极性得到充分保护,才有了从2004年开始的连续4年粮食增产,我们面对全球高粮价挑战才更加从容。

三联生活周刊:但为什么粮食增产,又有一系列政策托底,粮价还在涨?

包克辛:现在仍是可控的上涨,不可控的上涨才真正是问题了。去年粮价上涨是社会关注的焦点问题,加上目前我们统计制度上粮食食品所占的特殊分量,在CPI中节节上升的过程中,粮价问题更加突出。

为什么粮食连年增收了,粮价还要上涨呢?粮食价格不单单由市场供求决定,成本推动、市场心理预期和国际市场走势也有很大影响。换个角度,如果我们没有采取措施,任由国际粮价上涨冲击国内市场,就很有可能导致价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀,问题就更严重了。

去年以来,我们按照政府下达的指令,先后向市场抛售了150万吨玉米和45万吨植物油,同时保持常年、定时通过粮食批发市场挂牌拍卖形式,累计销售近7000万吨最低收购价小麦和稻谷,加上我们及时组织中央储备粮轮换出库,这些稳定、持续的市场投放,增加了市场供给、稳定了市场心理预期。如果没有这些强有力措施,即便是粮食供需总量保持平衡,也可能因为一些中间商的囤积投机和推波助澜,造成难以预计的放大效应。

要把国内粮价控制在合理水平并不是一点都不能涨。目前国内粮价水平与快速增加的农业生产成本相比,仍然属偏低水平,农民种粮的比较收益仍然不高。在能够承受的范围内,把粮价提高一些,有利于维护农民利益和种粮积极性。其实这个事情政府已经在做,前不久就决定提高今年小麦和稻谷的最低收购价水平。粮价一头是农民,一头是市民,两方面利益要统筹兼顾。

三联生活周刊:那我能否理解,我们的粮食“紧平衡”是CPI和农民收入双重保证下的一个妥协产物?从一个市场调控者的角度,如何理解粮食的“紧平衡”?目前打破平衡的外力有哪些?如何去继续维持这种平衡?

包克辛:粮食“紧平衡”应当说是我们调控力求实现的目标,是从我国国情和经济社会发展要求出发的现实选择。为什么是“紧平衡”,平衡有余多一些不是更安全吗?粮食生产是一种资源依赖性很强的产业,我国耕地、水资源数量有限,资源负荷较重,能够实现粮食基本自给已经十分不容易。去年国内粮食总产量达到50150万吨,但与不断增长的消费相比还有缺口。考虑到粮食关系到一国政治经济社会稳定,中国吃饭问题主要还要靠自己解决,国际市场的资源可以为我所用,但是不能过多依赖。我想这次国际大米涨价后各国纷纷控制出口已经给我们敲了警钟,“紧平衡”是我们要努力实现的目标。

产需有缺口并不可怕,关键是要力求使缺口不能过大。缺口大了,过分依赖进口,只能被动接受国际粮价波动的风险,粮价作为百价之基,无疑会增加国内经济发展的不确定性。有一些缺口,完全可以通过储备这个“蓄水池”加以弥补,也可以通过国际市场进行余缺调剂,同时为国内粮食价格合理提升留出上升空间。这里面就需要宏观调控,在CPI和农民收入之间取得平衡。

实现“紧平衡”目标,最根本是加强农业和粮食生产。此外我想,应该从国家战略层面对国际粮食安全进行评估。例如,美国的燃料乙醇政策,欧盟要扩大生物柴油使用等等,现在看这些政策对世界的粮食供求格局都产生了重大影响,如果我们对此不进行评估,盲目跟风,必将影响“紧平衡”目标实现。再者,应当在引进外资的同时从国家经济安全方面进行评估。我国在油脂油料产业上高度依赖国际市场,而国内大豆种植萎缩,油脂加工能力被外资控制,增加了我们调控油脂油料市场的难度,这方面的教训应当认真汲取。

三联生活周刊:在通胀压力面前,中储粮在平抑粮价波动上是不是更为不易?

包克辛:去年我们的确一年都在忙,任务繁重,收购、腾仓换库、投入储备,全年都在做。粮食跨区域调运曾经是粮食工作的大难题。过去粮食多的时候,有的地方视粮食为包袱,没人愿意调入;粮食紧张时候又不愿意调出,极难协调。从2006年开始,国家有计划地将最低价收购的粮食从产区向销区和缺粮地区调运,先后给中储粮下达了1000万吨的调运任务。由于这部分粮权属于国家,调运的执行主体只有中储粮公司一家,就便于协调,不会出现扯皮现象,所以整个调运效率非常高。

今年国家粮食宏观调控的目标是保障粮食基本供给不脱销、不断档,粮食市场价格不大涨、不大落。中储粮总公司的职责就是全力落实国家有关政策。有充足的粮食储备,供给方面不脱销、不断档应当没有大问题。有国家粮食最低收购价政策托底,粮食市场价格也不会大落,重点是实现价格不大涨。

抑制粮食价格过快上涨,现在主要是采用向市场投放储备粮,增加市场供应的办法。国家在投放方式上在不断改进完善。去年植物油价格上涨过程中,我们在批发市场拍卖了20万吨储备油,却发现石沉大海,油价还在涨,后来我们调查,有的加工商买了以后囤积起来,自己获利,所以这20万吨油完全没有收到预期的调控效果。今年我们就改变办法了,第二次拍卖25万吨储备油,采取定点定向销售,要求加工后直接供应市场,市场油价迅速回落,效果明显。不仅在植物油上,在抛售储备玉米时也采用定向销售给终端用户的办法,尽可能压缩中间环节,让利给消费者。今后,我们还要根据实际情况,改进调控,不断提高执行宏观调控任务的能力。

三联生活周刊:中储粮承担着政策性业务,但同时又是企业,也要完成国资委的经营业绩考核。在调控任务的具体操作上,如何把企业行为和国家宏观调控有机结合起来?

包克辛:从理论上讲,企业是有自身利益的,而政府宏观调控着眼于社会利益,两者之间有不一致。从现实上讲,上世纪90年代,我国粮食流通中一个突出问题就是国有粮食企业“逆调节”,价格越高就越抢,价格低了跟着抛,追涨杀跌,人为造成粮价波动,也形成很大的亏损。

那么是不是企业行为和国家调控就无法统一呢?我认为这个并不矛盾。企业行为取向就是要体现出资人的意志,中储粮总公司的出资人是谁?是国家。那么在市场操作上国家要求中储粮总公司做什么呢?说白了,就是“高抛低吸”——市场上需求大于供给时,价格就会上扬,这时候就需要你往外抛,增加供给,平抑市场;反之,市场上供给大于需求时,价格就会下跌,你就要吃进,扩大需求,把粮价托住,而不是刚才说到的“追涨杀跌”。把这个弯扭过来了,企业行为就和国家调控一致了,效益也出来了,中储粮就会成为市场上的健康力量。

去年有段时间就出现了连续性粮食价格较低的情况,这时候就会伤农,会影响农民种粮积极性,进而可能影响农民种植结构变化,导致未来供给风险。我们就大量吃进,通过这种途径把市场的粮价稳住。实际上整个托市价格是经过计算的,产区的收购价加上各个环节的费用,包括运输、保管、人工、包装、物料等,到销区基本保证一个微利,就是不能亏,但是想赚大钱也赚不着。

三联生活周刊:我理解,现在中储粮所做的基本上就是两头调控,销区和产区的调控。对销区而言,就是不断实行适当抛售,以维护销区价格的相对稳定,让它保持有点微涨的态势,涨得过多当然不行;另一方面,在产区托市,不让粮价大跌。但这是一个理想状态,我知道中国粮食供应整体呈现出“北粮南运”的格局后,对于产销之间的衔接存在着特别严峻的考验,粮食储备主要集中在产区,销区则严重不足,而运输环节又严重掣肘。往往同一时间,销区粮价越涨,产区粮价越跌,而一旦销区发生供应危机,恐怕平抑粮价波动的风险和难度将大大增加。

包克辛:粮食供求,尤其是大米供求的结构性和区域性矛盾一直存在。结构性主要在品种上,比如这些年优质品种的稻谷消费量增加不少,同时随着城市流动人口增加,籼稻需求又有所回升。

目前比较突出的是区域性矛盾,比如说东北地区是我国粳稻主产区,去年的粳稻商品量达到2000万吨,但由于存在运力瓶颈制约,粮食丰收了运不出去,卖不掉,价格往下掉。前不久,我们已经在黑龙江和吉林启动了粳稻最低价收购,在辽宁也开始临时收储粳稻,阻止价格下滑,这也的确客观反映出供求的区域性矛盾和现实压力。

再比如,南方销区和大中城市消费量大,也是价格形成的地区,但是这些地区的储备库存规模比较薄弱。这其中有历史原因,因为当初建设粮库时就向主产区倾斜,当然,现实原因也不能忽视,现在粮油加工业都向产区集中,如果原粮大量储存在销区和城市,加工就成了问题,甚至出现一些储存在销区的原粮还要拉回产区加工成成品粮的现象。

今年年初冰雪灾害发生,幸亏去年四季度就要求城市成品粮储备不少于10天的消费量,现在看来冰雪灾害中成品粮储备做得较好的地方就没问题,直接从库里调出来供应市场。幸亏这次灾害是在南方,南方的几个产区除贵州之外都存量不少,当地还都有一些大米加工能力,直接出库以后加工好就可以供应市场。如果这种重灾发生在销区,问题可能就比较大了,当地没有什么加工能力,一旦再没有成品粮库存,应对灾难的难度就比较大了。

决区域性供求矛盾是一个全局性的问题,中储粮总公司有一些有利条件。我们的垂直体系具备库点多、分布广、设施设备齐全的网络,在衔接产销区上具有独特的优势。销区粮少了我们就地投放,并以产区的粮源作为保障;产区粮多了我们就收,等运力缓解再补充销区。我们一些库点有加工厂,规模不大,运作灵活。发挥垂直体系优势,需要进一步健全产业链条,往前延伸增强我们在粮食产区的收储能力,往后延伸增强我们销区供应能力,一收一放,产业链就形成了,平衡产销区间供求的能力也增强了。

三联生活周刊:粮食流通体制改革和很多领域的市场化改革一样,是一个权责逐步明晰的过程,中储粮在宏观调控中如何处理和地方调控力量的关系?

包克辛:你所说的中央调控和地方调控,具体到粮食储备制度,表现为中央储备和地方储备的关系。按照中央和地方事权与财权对等的原则,中央储备由中央财政拿钱建立,负责全国范围的粮食平衡和应急处置;地方储备由地方财政拿钱,负责辖区内的粮食平衡和应急处置。

按照国家粮食应急预案,如果出现粮食紧急状况,储备粮动用的顺序是先地方、后中央,可以说地方储备是一线,中央储备是后盾。这里面就有一个分工协作问题,各级储备机构之间的功能配置应当调整。

目前我们国家粮食储备分中央储备和地方储备,中央储备这块由中储粮总公司直接管理到储备粮承储企业,地方储备这块在各地可能继续分为省级、市级和县级,这样就形成中央到地方的4级储备。这4级储备基本都是储存原粮,现在看来需要调整。

既然地方储备是应急动用的第一线,成败的关键就是反应要快,控制住事态,必须要立即投放和供应市场,而原粮显然不符合要求。在危急时刻特别是市县一级的储备和大中城市的储备,更需要以大米、面粉、小包装植物油等成品粮为主。

人物介绍:

包克辛

1985年9月任国家计委经贸局外汇处副处长、对外经济贸易司外汇处处长;1993年3月任国家计委对外经济贸易司副司长、司长;1998年6月任国家发展计划委员会经贸流通司司长;2001年7月任国家发展计划委员会投资司司长;2002年8月任贵州省副省长、常务副省长;后调至中国储备粮管理总公司任党组书记、总经理。

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