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服务型政府——发改委、国资委、卫生部职能观察

2008-03-12 15:36 作者:李鸿谷 2008年第8期
“加快行政管理体制改革,建设服务型政府。”中共“十七大”报告如此要求。这一年也就是2007年,国家财政收入达到5.2万亿元左右人民币。政府机构的增减、合并与重组,其形势变化后的政治选择与应对,非此,无可观察中国走向。那个朴素的观念,“政府创造环境,人民创造财富”,或许可以在制度上完成其构造

政府改革的政治观察

“加快行政管理体制改革,建设服务型政府。”中共“十七大”报告如此要求。这一年也就是2007年,国家财政收入达到5.2万亿元左右人民币。

时间前溯4年,2003年的中央经济工作会议,其主旨是:强调明年国债和新增财政资金的使用,要重点向“三农”倾斜,向社会发展倾斜,向西部大开发和东北地区等老工业基地倾斜,向生态建设和环境保护倾斜,向扩大就业、完善社会保障体系和改善困难群众生活倾斜。《人民日报》由此发表评论,“财政资金的投放重心将渐渐从经济建设项目向公共物品领域转移”。

时间再前溯9年,1998年,同样是一次震动剧烈的政府机构改革——上一年,1997年的国家财政收入为8651.14亿元,仅为2007年的16.6%。

政府机构的增减、合并与重组,当然是其职能变化后的调整,但是更关键的是形势变化后的政治选择与应对。非此,无可观察中国走向。

◎李鸿谷

压力

西汉时期,7945人供养一个官员,隋朝官民比达到1∶3658,唐朝是1∶3927,元代为1∶2613,明太祖时这一数值为1∶2299,清康熙年间则升至1∶911——这一系列历史数据在政治研究者的论述里,套用现代用词被统一冠之为“吃财政饭”。往后延续,这一比例越来越大,1949年是1∶297,1978年为1∶50,1996年则为1∶30。

1998年的政府机构改革,几乎所有受访官员向媒体解释这一改革动因时,都引用了上述数据。此次机构变革,性质上的定义源自中共十五大,江泽民在这次大会上的报告里分析说,“机构庞大,人员臃肿,政企不分,官僚主义严重,直接阻碍改革的深入和经济的发展,影响党和群众的关系”。那组定量的数据有力地说明了定性的结论。

那次机构改革的结果,除国务院办公厅外,国务院的40个部门减至29个。

当然,对流布甚广的官民比以及这一比例下的中国官员规模过大的判断,不是没有异议。在受中央机构编制委员会委托而做的一项研究里,南开大学教授朱光磊利用《中国统计年鉴(2003)》数据得出的结论是:90年代以来,中国的党政机关和社会团体的工作人员,即使用行政编制的人员大约维持在略多于1000万的规模,事业单位的工作人员大约维持在2600万的水平,即干部占总人口的3%,“无论是中国的公职人员,还是中国的政府官员,其规模明显低于世界平均水平”。

但是,官民比的指向并非中国官员规模大与小,而是财政负担的问题。即使朱光磊的那份研究报告,亦论述:中国政府官员的增长速度超过了当时的财政承受能力。1978年,中国党政机关、社会团体工作人员为430万人,1990年为929万人,比1978年翻了一番。政府官员增长迅速,但是政府财政收入增幅较小,中国政府的财政收入占GDP的比重呈逐年下降趋势,财政收入的增长适应不了财政支出的增长。另外,地方财政状况也同样是赤字逐渐增长。1978~1980年,有一半以上的省市财政有盈余,到了90年代初,财政盈余省份减少到只有8个,另外22个省份都是财政赤字。同时,全国一半以上的县级财政相当吃紧,处于“吃财政饭”的水平。

显然,分析政府改革,基础性的前提是政府财政。

政府财政的大类当然是“收入”与“支出”两部分,若先以“支出”来观察,按功能性质分类,它包含经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费与其他支出。这中间,经济建设费、社会文教费(公共物品供给)与行政管理费三个变量可以提供观察中国机构变革的方法论。机构之变不是管理,而是政治。

循此方法论来观察1998年的机构精简,财政压力是其主因,控制行政管理费支出是关键。改革之后呢?以静态的支出结构看,1998与1999年,三个变量在支出结构上并无明显变化,经济建设费占财政总支出仍为38%,社会文教为27%,行政管理则为14%。不过,如果注意到当年一系列政策的出台,比如重要的“积极的财政政策”,以及不那么重要的后来被称为“市场化”的高校扩招等,那么这一静态的稳定结构或许应当重新思索。

4年后,2002年在“全国人大”会议的会后新闻发布会上,面对新华社记者“如何看待我国的财政风险”这一问题时,朱镕基总理的回答用了最长的时间。他说:“中国今年预算的赤字是3098亿元人民币,相当于当年国民生产总值的3%左右。国债发行的余额总计2.56万亿,占国民生产总值的18%左右。这两个数字都在公认的国际警戒线以内,还差得远呢。本届政府5100亿国债,带动了银行资金和其他资金渠道,一共完成了2万亿的工程……更为重要的是,这5100亿国债加上银行配套的贷款,拉动了整个工业生产,带动整个国民经济高速发展,财政收入每年大幅度地增加,这才使我们有可能大力地改善职工的生活。如果我们不采取这种积极的财政政策和稳健的货币政策,中国经济也许垮了。”

更为严格地分析,积极财政政策是通过财政政策的选择,应对经济周期性变化的宏观调控,是政策性的,与结构性的财政体制并不能完全等同,但是如果拉长时间段,政策对结构的影响或许并不那么容易轻视,站在新的行政体制改革的当口观察,这一影响尤显明朗。简言之,1998年后,三个变量里“经济建设费”成为最主体的支出,国家行政学院教授汪玉凯对此的概括是,“经济建设型政府”。

这般格局自然有其脉络。1998年政府换届,之前,亚洲金融危机已经形成并开始影响中国;之后,长江洪灾。意外事件对政府经济运作的压力或许少有比这一年更突出的。与叠加的种种事件相对应,中国的GDP增速自1992年陡升至14.2%后,逐年下降,一直到1999年(当年增幅为7.1%)才找到“拐点”。而朱镕基在就任总理后的第一次新闻发布会上,提出他的政府目标是,“一个确保、三个到位、五项改革”。这其中排第一位的“一个确保”,即为保证GDP增速8%,人民币不贬值。综合这种种内外部因素,“经济建设”成为财政支出的主体以及政府的单一目标,并无逻辑上的意外。

当然,如果只有事件与GDP增速放缓的“短期”背景,我们的观察仍显粗疏。

路径

林毅夫从经济学的角度分析制度的结论是,“制度是内生的”。以此结论来观察“经济建设型政府”,我们必须拉长时间线索,进入中国内生性因素的寻找。

1949年5月27日,上海解放,仅过10天即发生“银元之战”,投机商人大量吸纳银元,人民币急剧贬值。稍后,投机者由银元投机转向大米、纱布和煤炭等物资。此刻,一方面解放战争仍在继续中,另一方面,接收已解放的城市亦在广泛进行,中央财政在为战争筹款的同时,需将“平抑物价作为稳定经济、稳定社会、稳定人心的中心环节”。财政部财科所研究者贾康将这一阶段名之为“供给型财政”——这一因应现实的财政模式,其基本要素是财政资源高度集中。接近60年后再来观察起点时刻的选择,“财政资源高度集中”是中国财政的核心基因。当时中央财经委员会主任陈云应对物价上涨以及投机商人对新政权的挑战,采取了提高税额幅度以及发行公债等基础性措施,同时,决定性的因素是——“当时国家掌握可以作为商品调用的粮食不下50亿斤,国营中纺公司掌握的棉纱接近或超过全国产量的一半。”各项资源的高度集中,终使新中国的人民政府有了力量与上涨的物价进行真正的较量,结果当然是大获全胜,稳定了新政权。

战争、接收城市、稳定、建设……这一系列的转换,资源“高度集中”成为路径之一。将此路径对应财政的“收支”结构,“收入”方面直至目前,高集中度仍是现实。

“高度集中”作为一种战争体制的延续,其影响力未必可以轻易忽视。中国经济体制改革研究会会长高尚全回忆,“1956年,我当时还在一机部研究室工作。我清楚地记得那年10月23日,我发现一机部招待所住了很多人,一共有1400多人。为什么住那么多人呢?因为在计划经济体制下,企业没有人了要找到部里来,没有原材料了要找部里,没有配件的配套协作产品也找到部里来,甚至连没有电了、没煤了都要找来,都要找到部里来审批。因为在计划经济体制下,要靠政府指令计划,靠发文件、开会来运转经济。一机部的二局,一年发了多少文件呢?用了8吨纸”。

高尚全回忆的这一年代,正是“一五”开始之年。从人口结构上分析,建国头3年,由4亿农民向5000万城市人口提供农产品,还没有出现问题,但是“一五”计划时期,有2000万劳动力进城支援工业建设,突然增加40%~50%城市的“商品粮消费人口”,立即就产生了农产品供给不足。而当时的现实是小农经济,劳动力过剩,农民进行积累的方式是“劳动替代资本投入”,这使得城市工业品几乎占领不了农村市场,工农两大部类无法实现交换。农村问题专家温铁军分析这一现实形成的制度结果,“中国人不得不进行一次史无前例的、高度中央集权下的自我剥夺:在农村,推行统购统销和人民公社这两个互为依存的体制;在城市,建立计划调拨和科层体制。通过占有全部工农劳动者的剩余价值的中央财政进行二次分配,投入重工业为主的扩大再生产”。工农两大部类无法实现交换这一中国特殊现实,致使战争背景下的“高度集中”,建设时期不仅延续而且强化。

研究中国政府体制的变革史,失去这一历史背景的观察,亦即放弃对制度形成的内生性因素的发现,任何结论都将是枝节性的,而且无法理解政府之作为——回到曾经的历史时刻,政府当时只有技术性的执行之功能。

也在“一五”期间,毛泽东对中央政府“反冒进”的质疑以及后来的更改,最终导致的体制之变发生在1958年。这一年的中央八届五中全会,中共中央文献出版社的《周恩来传》记录:会议还讨论了中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的决定。这个决定以中共中央文件的形式下达各省市自治区,其中毛泽东增写道:“这些小组是党中央的,直隶中央政治局和书记处,向他们直接做报告。大政方针在政治局,具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’,没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署,都是一元化,党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署,政府机构及其党组有建议之权,但决定权在中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权。”这本传记还记录,“到1958年3月,总理办公室从原来的25人减少到12人”。

收入

1958年的结构更张,是理解后来中国经济发展方式的基础,同样它也是理解再后来“党政分开”成为长期政治诉求的前提。

回到行政体制改革历程,国家行政学院教授杜钢建跟记者回顾“文革”后的第一次改革:“1982年的机构改革,因为之前‘文革’期间政府机构被破坏得很严重,主要剩下相当精简的外交、军事等机构,导致政府运作的非正常化。1977~1979年,迅速恢复增设了38个机构,到1981年底,国务院共有100个工作部门,达到建国以来的最高峰。当年改革的另一个重要原因是‘文革’遗留下来的组织上的问题、干部人事上的问题,需要实行平反、落实政策,这也导致政府机构不断臃肿,领导班子老化。1982年改革后,国务院工作部门减为61个。”

穿越组织与人事的变化,进入决定这种种因素背后的财政能力考察,当可一窥当年重新归位的体制及其调整精简的理由,及其政治选择的底因。1979年,陈云重新主持中央经济工作,在调研中发现当年国家财政现实,“‘文革’中间已经把所有大企业下放给地方,鞍山、大庆等都属于地方所有,中央只有对这些企业分成。中央每年只掌握137亿元人民币,加上地方分成给中央的大概每年有370亿元,这样中央财力一共只有500亿元。但是,像粮食部等作为有计划亏损的部门还属于中央,需要由中央财政贴补”。中共中央文献出版社的《陈云传》里记录,陈云当时给邓小平写信,“我看这种情况照此下去,四个现代化中央哪有什么资金?如果大企业不收回(当然要给地方一些好处),我们四个现代化的资金就不能集中使用于最必要的引进先进企业或办几个大企业”。

中央财政的底数与1982年机构改革前“干部”人数甚众的财政压力,其策略选择——“放权让利”,罕见地选择了放松中央在财政“收入”上的高度控制。这种选择结果带来了改革开放的巨大动力,中国人民大学教授毛寿龙分析那次行政机构改革:“唯一可行的就是把企业权力下放给地方。政府精简机构的改革其实就是权力下放的改革。”

这一策略下的财政管理模式,财政部财科所的《中国财政管理体制改革10年回顾》里描述说:1980年开始实行“分灶吃饭”的分权体制,1988年后,又实行了收入递增包干、上解递增包干、定额上解、总额分成加增长分成、定额补助等形式的“大包干”管理制度。

若以“国富”与“民富”的角度视之,这是一段国家放权促进“民富”的财富积累过程。美国经济学家罗格纳·纳克斯系统考察发展中国家贫困原因后,提出他的被广泛引征的“贫困恶性循环理论”——从资本的供给与需求看,发展中国家以低收入为起点,进而有低的资本形成和低的生产规模,最终又是低收入。回头看,中国改革初期的正确路径选择,东北财经大学研究者吕炜归纳为,“是以财政退让——调整国民收入分配结构——提高企业和家庭部门收入,来突破‘纳克斯贫困循环’的发展模式”。这一模式选择当然也有成本,财政部财科所的那份报告描述,“国家财力分散,两个比重过低,尤其是中央财政难以为继,财政收入占GDP的比重从1979年的28.4%下降到1993年的12.6%,中央财政收入占全国财政收入的比重从1979年的46.8%下降到31.6%”。

因应财政尤其是中央财政的这种困境,1994年开始实行分税制,完成从“行政性分权”向“经济性分权”,并通过“经济性分权”,在地方富裕后加强中央财政的总体调度能力,平衡全国的经济差异,由此在尊重市场的前提下增强中央财政的能力。此前一年,中共中央明确确定建立社会主义市场经济体制目标,这样,分税制恰恰随着市场经济,很好地在放权与收权关系上协调了中央与地方的关系。吕炜分析说,“随着市场体制的逐步确立,市场与政府的关系进入一个新阶段,单纯放权让利的思路结束,政府配置资源、逐步扩大公共支出的责任在增强”。这是一个“国富”与“民富”的转折点。

这一重构的结果是,国家财政尤其是中央财政通过整体协调,有了大幅超过GDP增速的快速积累。之后,吕炜引用的数据表明,“1994~2001年全国财政收入增加2.14倍,年均增长17.8%;全国财政收入占国内生产总值的比重由11.2%提高到17.1%;中央财政占全国财政收入的比重在体制调整后亦迅速上升,约占55%。这次体制改革的实质是财力结构的调整,是财政在财权上的振兴”。当然,可以“计划经济”与“市场经济”来划分分税制改革前后的时代背景,但细察之,财政在财权上的振兴,其路径的传统痕迹依旧明晰可见。

以1998年为观察点,之前的分税制改革,是财政“收入”的变化,它的快速积累到了这一年,其重点转向了“支出”的调整——积极的财政政策在此背景下观察,方可理解。

成本

“如果我们不采取这种积极的财政政策和稳健的货币政策,中国经济也许垮了。”朱镕基对1998年政策选择的结论,或许并不那么容易被否定。

自1992年GDP增速放缓,一路下滑至1999年的最低点后,曲线开始上扬。研究经济周期的经济学家刘树成描述这轮周期,“从2000年开始的本轮经济周期呈现一个新特点:在中国以往历次经济周期中,上升阶段一般只有短短一两年,而本轮经济周期的上升阶段到2007年底已持续8年,即2000~2007年中国经济已连续8年在8%以上至11%左右的适度增长区间内平稳较快运行。这表明,中国经济周期波动出现了新波动形态,或者说出现了良性大变形,即经济周期的上升阶段大大延长,经济在上升通道内持续平稳地高位运行。这在新中国成立以来的经济周期波动史上还从未有过”。在这种后续结果里,前期“积极的财政政策”虽或是应对经济周期的宏观调控,但对中国经济的久远性影响,任何忽视与轻视都显轻率。

同样,将传统路径作为因素植入,亦注意比如亚洲金融危机与长江洪水等突发事件以及机构改革的现实,将经济政策选择只做经济角度的考量,并不明智。

任何政治选择,既包含了对历史成本的偿还与对现实挑战的应对,当然也会遗留有待后来解决的“成本”,以此维度来审视现今的行政机构改革,或许可以更清晰地观察。

分析具有决定性意义的分税制结构,一般财政研究者的基本判断是:改革后,在提高中央财政协调全国财政收入能力的同时,省以下各级也大都采取了类似的集中财力的办法,形成了财权关系调整上的倒金字塔结构。在省以下财政分配关系中,省、市两级财政在中央集中调度一部分财力的基础上,又对共享收入、地方固定收入进行了分成,使县、乡财力再次向上集中。

这一倒金字塔结构运行的结果,东北财经大学研究者吕炜引用的材料表明:根据地方决算情况,2000年全国地方财力中工资支出占38.8%,而全国县级财力中工资支出比重高达61%。即使1998年行政机构改革已大量精简人员,据此数据,基层政府“吃财政饭”还是普遍而广泛。而且,“2001年全国共有19个省、区拖欠国家统一政策工资,其中县、乡两级工资拖欠总额占全国拖欠总额的99%,拖欠工资的县乡分别占全国县、乡镇总数的18.7%和27.1%”。

一般经济研究者分析“积极的财政政策”,判断其目标是通过宏观调控能力持续启动消费与恢复经济自主增长能力,它的目的在于通过投资拉动——启动消费——实现经济自主增长,因此正常情况是短期扩张拉动只是手段,是为维持一定的经济总量而促进消费力的恢复。但是,“连续5年的积极财政政策实践表明:扩张性拉动始终只完成了机制传导的半个循环,即投资拉动——经济增长的应急、反射式的直接推动。1998年以来国债投资对当年经济增长的贡献率分别为19.2%、28.2%、21.3%、24.7%与25%,经济增长主要靠外推的办法在维持。消费的难以启动,既意味着经济自主增长能力尚未恢复,同时也意味着积极财政政策难以退出”。

消费在积极的财政政策之下仍难以启动,回到财政不断往上集中的结构,当可获得部分答案。广泛的县、乡两级政府财政主要用于“吃饭”,而同时拖欠工资比例又如此之高,这一部分“干部”尚无足够可供消费之收入,遑论其他。这是一个意料不到的结构性贫富之别。

这只是纵向的结构失衡,如果使用经济建设费、社会文教费与行政管理费三个变量分析,当积极财政政策之下经济建设费过大之际,又形成一个新的结构性失衡。相对戏剧性的是,2003年突然降临的SARS明确地揭示了这一失衡。

财政部财科所研究者刘军民描述中国卫生制度现实:2003年卫生总费用达6623.3亿元,占当年GDP比重由改革开放初期的3%上长到5.65%,但支出方式发生了重大变化,居民个人卫生支出的比重上升很快,从1980年占卫生总费用的1/5攀升到目前的3/5左右。同一时期,政府卫生支出却从36.2%下降到17.2%,平均每年降低约一个百分点。具体到对医疗机构的投入,政府支出也基本上是逐年减少。上世纪七八十年代,政府投入占医院收入的比重平均在30%以上,2000年这一比重下降到7.7%,2003年抗击SARS,政府投入大幅增加,也仅占8.4%。这一格局,在国务院发展研究中心“对中国医疗卫生体制的评价与建议”的报告里,被直接描述为,“虽然迄今为止,医疗卫生事业仍被定义为社会公益事业,但这些年来的改革事实上走了全面商业化、市场化的道路”。这一结果,从政治研究者的角度切入,国家行政学院教授汪玉凯认为,“(公共物品的市场化)过多地让老百姓承担了改革成本”。

医疗界人士对SARS的反思亦多集中于财政投入方面,这其中相对突出的问题是城乡之别下的医疗资源配置问题,研究者施征宇引用的数据表明:城市与农村的人口分别占总人口的30%和70%,而卫生资源则分别占80%和20%。同时,农村卫生投入逐年下降,据统计,1993年农村卫生费用占全国卫生总费用的34.9%,1998年为24.9%,下降了10个百分点。被称为社会公益事业(公共物品)的医疗卫生事业如此现实,那份2000年世界卫生组织对191个成员国的卫生总体绩效评估排序中,中国仅列144位——因此被广泛引用。

医疗这一公共物品投入的逐年减少,财科所刘军民的分析是,“卫生市场化一方面来自政府的市场化改革的指导思想,另一重要原因是财政体制变革中财政分权改革对卫生市场化的倒逼。在财政分权改革中,上级政府把卫生筹资的责任转给下级政府,下级政府在财力拮据且缺少有效措施消除卫生机构冗员的情况下,又把筹资的主要任务推给了卫生机构,实质上是把难题交给了原本就失灵的市场”。按此分析,公共物品的市场化,部分原因仍可延伸到分税制的结构之变上。
依循一般逻辑,分税制帮助上级财政尤其是中央财政完成了财力高度集中化的过程,高集中度自然可以使中央政府建立强大的宏观调控能力。而以财力的中央、地方与基层的大幅落差,中央政府的财政支出应以平衡这种制度性失衡为主体选择,将重点放在公共物品与公共服务方面。但是,各种因素叠加,最终结果是,支出方式采取“积极的财政政策”,以经济建设为导向,“三个变量”当然出现严重失衡。

人本

积极的财政政策与“确保”GDP8%的增速作为一种示范,其后发效应,高尚全描述说,“一些地方投资增长过快的根源在于,地方政府要对当地经济发展负责,而经济发展绩效的主要考核指标是GDP的增长,所以其行为更趋向于追逐任期内的政绩特别是经济增长指标,侧重于考虑本届政府的利益,很少考虑下一届政府的事情。在GDP政绩观的推动下,政府主导了市场经济中最重要的两种生产要素的配置,扭曲了市场价格,很容易形成新一轮重复建设,形成新一轮银行呆账坏账,形成新一轮的环境资源恶化”。

公允而论,或许这是前次政策选择后遗留的需要偿还的“成本”。自然,在此背景下理解“坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观,促进经济社会和人的全面发展”,是更清晰认识中国国情后的战略方向,显然可以将其理解为新的政治选择。从中国改革开放的路径而言,这也是从民富到国富之后,才可能运用对市场经济的调控能力,重构公共财政,着力于和谐社会的共建。

以财政角度观察,一般研究者都将建设与市场相适应的社会主义“公共财政”的时间认定为1998年,而实际5年后“公共财政”方才回归其本意。2003年中央经济工作会议后,《人民日报》对其财政政策转型的评论说,“财政资金的投放重心将渐渐从经济建设项目向公共物品领域转移”。

与这一回归同时,国家行政学院教授汪玉凯分析说,“我们现在的改革越来越聚焦到政府,过去是以经济体制改革为中心,带动其他改革,经过20多年发展以后,人们越来越发现,经济体制改革带不动其他改革了,很多问题都聚焦到政府,政府成为矛盾的焦点。换句话说,政府自身要改革,行政体制能不能深化,可能这会影响其他方面的改革的深入”。而现阶段中国经济与社会可持续发展的关键问题,上海大学教授陈宪分析是,“当前最重要的仍然是转变政府职能。转变政府职能对于克服‘三农’问题、自主创新问题、资源环境(增长方式)和社会公平这些具有全局性影响的‘瓶颈’,至关重要”。

GDP至上及与之匹配的行政管理体制,在已经转向“人本”主导的科学发展观之后,当然需要变革。中共“十七大”给出的政治选择是,“建设服务型政府”。

历史是一条时间线索上的各项选择的累加,当国家财政收入达至5.2万亿元左右之际,那个朴素的观念,“政府创造环境,人民创造财富”,或许可以在制度上完成其构造。
(所需资料得到刘伟伟、于佳浩的帮助)

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