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发改委:一个宏观调控部门的挑战

2008-03-04 12:28 作者:朱文轶 2008年第8期
从计划委员会,发展计划委员会,到发展与改革委员会,“发改委”的数次转型几乎可以被看作是从1982年开始的政府机构改革的一个缩影。

汪玉凯

从计划委员会,发展计划委员会,到发展与改革委员会,“发改委”的数次转型几乎可以被看作是从1982年开始的政府机构改革的一个缩影。

从国家计委到发改委

事实上,发改委的每一个历史身份可能都无法像它现在这样牵动人心。作为中国最重要的宏观经济调控部门之一,发改委早已完全有别于它的前身——那个依靠枯燥数字发布精确的指令性计划来提供产品原材料、控制社会生产的“计委”。那个曾举足轻重的综合经济部门关乎国计民生,却让人们感觉距离遥远,而现在,人们能主动从媒体上了解这个部门的所有政策详请——它在某些方面几乎就是反映中国经济冷热的温度计,人们还迫切希望得知油价涨跌、药品降价、环保政策,甚至节假制度的调整……

吸收了部分经贸委和体改委宏观职能的国家发展与改革委员会,成为国务院第一大部委。发改委权限的扩张,既说明传统管制型政府继续完成“从计划到规划”的战略转身的迫切,也说明在现有条件下,一些计划经济时代的调控工具,传统的行政手段和审批权——尽管已经屡屡被削弱——仍然没有到完全退出历史舞台的时刻。

当然,这也让发改委身处一种矛盾的身份中。某种意义上,它承担了政府方向把握和领导作用发挥的大部分职能:它要确保经济增长,它要更有效地分配资源,更要在一片荒原之上建立起提供充分自由的市场竞争规范。而在过去的一系列改革中,它的宏观调控角色越是被强调和突出,它就越要依赖众多的微观手段,来实现这些宏观目的,这让它在许多时候饱受“重回‘计委’”的质疑。“可以说,发改委的身上集中了过去26年中国政府改革的成就和艰难。”一名国家发改委官员接受记者采访时这样说。

从综合经济部门到宏观调控部门

1993年在“简政放权”的思路下几经调整的“计委”已经不同以往,但仍然是一个权力微观、管理事无巨细的机构。

“1988年,根据七届人大一次会议批准的国务院机构改革方案,撤销国家计委、国家经委,组建新的国家计划委员会。”行政学专家冯云生说,这时按照发展有计划的商品经济的需要,第一次对国家计划委员会的职能要求进行了修改,“主要是对企业的管理,由直接控制为主逐步转向间接调控,通过经济手段、法律手段和必要的行政手段,调节和影响市场的供求关系及其变动趋势,引导决策”。

具体说,国家计划委员会几个重要的职能机构,比如工业综合一司、工业综合二司并成了“机电轻纺司”。“这些都体现了机构管理职能上的新变化:工业司不再管工业生产计划了,而是工业生产力的布局和工业生产项目的审批,对工业和重大基础设施建设提出建议,制定中长期计划,提出各行业发展意见和产业政策。”

“但准确说,这时候‘计委’仍然处于计划和市场结合的过渡阶段。”一直在这个系统工作的唐山市原发改委主任薛渤洵说,“不同的是,以前从中央下到地方的生产计划,无所不包。小到什么呢,一年生产多少订书钉,生产多少裘皮钉;每年生产几万套车马挽具……根据国家指令,国家提供原料供应,否则没有材料。而在1988到1993年这个时期,先是逐步缩小‘指令性计划’的范围,然后‘指令性计划’逐渐变成‘指导性计划’,原材料供应从百分之百的调拨,改成百分之五十,后来变成百分之三十的调拨。”

“‘简政放权’的进展缓慢,是因为很长时间,政府改革总在内部进行商量。”薛渤洵说。国务院征求各部委意见,各部委就表示“看国家需要,看其他部委需要”,开会时候最普遍的意见,就是说中国的情况总是“一管就死,一放就乱”,一些部委的态度都是现在市场经济不成熟阶段“放的必要很小,主要还是要强化”。

政府机构改革在1993年后首次加速。薛渤洵说,从1993年的国家计划委员会到1998年的国家发展计划委员会,背后的一个重要思路,“是将一个综合经济部门改造成一个宏观调控部门”。

冯云生说,1993年的“三定”方案规定,国家宏观经济管理部门主要包括国家计委、国家经贸委、财政部、人民银行。1995年,“九五”计划中进一步提出“将综合经济部门调整和建设成为职能统一、具有权威的宏观调控部门”,而这点又在1997年党的十五大中被再次强调。“一个‘权威的宏观经济调控部门’,成为整个宏观调控体系建立的关键。”他说,在1998年相应的国务院机构改革方案正式出台前,争论主要围绕计委、经贸委、财政部和央行,谁在这个调控体系中占主导。

“当时有过三种方案的讨论。”薛渤洵说,“最多的一部分人认为,负有综合协调职能的计委应掌握足够的调控手段,以支持宏观调控政策的实施,而目前权力过于分散导致政出多门、政策不配套、计划部门缺乏协调所需要的必要的综合能力。因此计划部门应该参与货币政策、财政政策的制定,统一固定资产项目的审批权限,将基建项目和技改项目集中由计委统一管理。强化财政政策和货币政策宏观调控职能的方案也有一些支持者。”

中国宏观经济调控的难题在于处理中央与地方政府、宏观与微观的关系。“发改委统领宏观经济调控可以说是中国当时,乃至现有情况下的最佳选择。”

大部门的亮相经过

“这种中国特色的宏观调控,注定需要一个大部门的诞生。”薛渤洵说,“国家机构改革的两条基本主线是,宏观调控和产业政策布局上转移,政府行为从干预市场和干预企业中撤出,一边是强化,一边是弱化。而对计委来说,从1998年开始,更重要的是强化它的宏观职能。”薛渤洵提醒记者,1998年由国务院总理朱镕基主导的国务院机构改革中,当时的经贸委合并了10个专业部委,这10个部委成为它的内设国家局。它甚至还拿走了计委的若干职能,从而被人形象地称为“小国务院”。这种变化当时被学界称为“小计委大经贸”的取向,和4年后计委大大强化有着相同的初衷。

“经贸委这个在中国存在了10年左右的‘超级部委’被一分为三,这个曾兼并了10个专业部委而形成的国家局,除了烟草局外,目前其他9个已经成为行业协会——这些协会将最终成为自律性的纯NGO(非政府组织),而它最为重要的行业规划、产业政策、经济运行调节、技术改造投资管理、多种所有制企业的宏观指导、促进中小企业发展以及重要工业品、原材料进出口计划等等宏观调控职能被划分到发改委中。”中国社会科学院经济研究所原所长张卓元说,“过去20年间,计委、经贸委的职能和机构调整最为频繁,一方面反映计划部门在经济调节中举足轻重,另一方面也表明在改革发展的不同阶段,政府在对经济宏观调控的各种形式间选择之难。”

国务院发展研究中心宏观经济部研究员张立群接受采访时说,发改委2003年如此多新职能的并入,实际上是把短期调控、中长期调控、体制改革、总量控制等目标一致、彼此关联的宏观调控职能都归并到了一个部门,这完全出于强化中央宏观调控政策的统筹制定与部署的目的。“比如,经贸委中涉及投资企业的职能归入发展和改革委员会,目标很明确,就是有助于结合综合性宏观调控目标对经济的短期运行,生产、调度等进行更直接的调控。”

而真正完成国务院第一大部委的亮相,还需要体改办职能的并入,“它充分完善了“发改委”作为核心宏观调控部门的职能设置:将具体调控手段与政策层面改革措施相互协调”。张立群说。

“在中国20多年的经济体制变革和政府机构改革中,有两个机构的作用是十分重要的,也是其他国家所没有的:其一是中央财经领导小组,其二是国家体改委。中国经济改革中很多的重大决策和‘过桥’思路,都是由这两个机构提出和落实的,当遇到部门之间的利益纷争时,也都是由这两个机构进行协调的。”经济学家刘纪鹏说。国务院体改办前身是1983年设立的国家经济体制改革委员会,是国务院的一个直接组成部委,地位“相当特殊”,当时主要负责推动中国从计划经济体制向市场经济体制转变。1998年,体改委在机构改革中由“实”变“虚”,成了一个虚体委员会,“总理兼任主任,国务院有关部委的部长任成员”,反而具备了“相当层次的议事功用”。

这个在历史职能上承担国家经济体制改革委员会的具体工作、作为“我国经济体制改革的政策策源地”之一的机构,并入发改委后,一个新的“大计委”的轮廓已经日渐清晰了。“发改委将沿袭当年国家体改委在各个政府部门之间的协调工作。”

“发改委的综合部门作用,也决定它的大部门角色和在国务院部级机构里的位置。”薛渤洵说。比如国务院提出的土地红线,那么要保证这个底线,每年的“土地指标”就要由国家发改委和国土资源部来商量。发改委主要是国务院的综合协调部门,几乎和每个专业部门都有关系,劳动和社会保障部、卫生部、教育部等,所有这些部门都能在发改委找到和它对应的处和司。“同为宏观调控部门之一的财政部也是综合性的,但它是资金形态的综合管理;把财政资金和金融资金归属到一块的还是发改委的‘资金平衡’职能,它要负责财政、信贷、物资的综合平衡。”

在宏观与微观调控之间

以宏观调控为职能的发改委,在连续几年经济出现过热情况下成功抑制“险情”,但也因此开始备受争议。行政学专家从明生说,从2004年以来的调控措施,几乎完全是行政性和政治性的,包括通过政令的方式控制土地供应,由发改委严格控制项目审批,强化环保标准的执行,或者直接对产业结构、产品结构进行控制。这一次对房地产过热的调控,更采取了强化反腐败的方式。

“按理说,在市场经济条件下,宏观调控的主角应逐步让位给中央银行,必要时再加上财政部。可是在此次宏观调控过程中,尽管我们的经济基础市场化程度已经很高,对外开放程度也已经很高,但是调控的主角仍然是国家计划部门,这就难免与微观经济基础发生冲突。”国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁认为,目前的国家发改委不仅拥有宏观调控权,而且还拥有微观项目审批权;不仅负责经济社会发展的职能,而且还肩负着体制改革的重任。身兼数职,职能之间难免存在多重矛盾。

“现在的宏观调控其实是发改委在调控,宏观调控不是哪个部门的事情,应该是政府的一项综合性工作,应该是在国务院的领导下,各部门协调形成一种合力。发改委在宏观调控的主要职能定位应该是协调宏观调控,而不是实施。实施宏观调控可以由掌握不同政策工具(比如财政、金融等)的部门去完成。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希说,市场经济下的宏观调控主要靠财政政策和货币政策,若主要靠行政干预,则就不是宏观调控,而是“微观调控”了。

事实上,发改委目前的职能现状也是宏观调控的必须:分税制改革让各地方政府成为独立的利益主体,中央与地方之间形成了新的财权与事权分配模式,大量公共品供应责任由市县政府承担,但给地方政府的财权并不与此匹配,地方政府必须寻找新的财源。同时,经济增长业绩在官员的政绩考核体系中的权重越来越大,地方政府可以通过各种方法控制信贷、土地、劳动力等要素的价格,地方政府既有动力、也有能力通过吸引投资和政府直接投资,推动本地经济增长。由此出现了地方政府为了增长的竞争。在这种背景下,发改委职能进一步强化是唯一的解决之道。到目前为止,发改委总部(26个职能部门)的编制已经达到900人,成为名副其实的第一部委。“不必对此多虑。”国家发改委经济体制与管理研究所副研究员高梁认为,从计划到规划是一个非常大的转变,在从具体产品的计划向宏观经济的规划转变过程中,“发改委里每一个触角都是高度专业化的,又牵扯到非常宏观的全国性事务”,“在我国经济高速发展的过程中,发改委的强势发展有其合理性”。
(实习记者王兵兵对本文亦有贡献)

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