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“首都地区”,北京的升级版?

2007-11-27 12:58 作者:朱文轶 郑磊 2007年第45期
1.68万平方公里的北京,大了,还是小了?答案可能仍是后者。“按一个世界城市的规模来比,目前的北京不算大。”参与过建国后历次北京市总体规划修订的首都规划委员会咨询组专家、原北京城市规划设计院院长董光器说。

1.68万平方公里的北京,大了,还是小了?答案可能仍是后者。“按一个世界城市的规模来比,目前的北京不算大。”参与过建国后历次北京市总体规划修订的首都规划委员会咨询组专家、原北京城市规划设计院院长董光器说。

在继续扩张,还是选择整理城市存量的问题上,北京有些陷入了僵局。继续扩张,会遇到“摊大饼”的质疑;仅依靠现有“新城”和它们目前的建设水平,疏解中心区人口压力的目标恐怕也还不那么好实现。但显然,现在北京两件事都要做。

“北京需要在更大空间内去谋求城市布局。”在《北京市城市总体规划(2004?2020年)》上,这几乎已经成为城市规划者和北京官员们的共识。而另一方面,过去以邻为壑的行政区隔仍然让城市之间的竞争多于合作。京津冀地区的其他城市对于北京这个首善之区如今寻求区域合作的开放姿态充满期待,却也不无“防犯”。以至于从2002年开始致力于“京津冀地区城乡空间发展规划研究”的两院院士吴良镛在京津冀区域研究二期报告中谨慎地使用“首都地区”替换“大北京”概念,吴坦承,“我们对这个地区的研究仍是战战兢兢”。

从城市到区域,北京已经处在城市升级的关键时刻。这个开放度和繁荣度仍在不断提高的古老城市看来正努力在“大”和“小”、“扩张空间”和“疏散功能”之间寻找一个精确的平衡点。

“经济中心”地位之争的50年

刘小石1983年调到北京任市规划委员会主任的时候,发生在这个城市规划者和这个城市体量最大的企业“首钢”之间的较量已经进行了30年,看起来还根本没有结束的迹象。

董光器是这些较量更早的亲历者。他说,规划师们在那个时候两面受敌:一面是三天两头向规划部门打报告的门头沟区、丰台区,这些地区不断控诉自身利益在首钢一再扩张中“深受其扰”,一面是来自首钢的强硬抵制。

“从50年代开始,我们就提出要限制首钢,一再进攻,也一再退让。50年代首钢的炼钢规模才300万吨,结果它搞了个‘明三暗五’,就是对外称产量300万吨,实际生产500万吨。60年代成了‘明五暗八’,到了80年代,我们认为首钢产量的底线应该止于800万吨,无论如何不能扩张了,首钢置之不理,来了个‘明八暗十’。”董光器回忆,规划部门还想通过规划红线来限制首钢的规模,比如试图用厂前区红线约束后者,但这些空间红线和产量“红线”一样被屡屡突破。

首钢只是支撑北京工业化初期生产力的一个代表,那些和首钢同一时期在北京落户的工业企业,都成为和规划者们对立的力量。“北京工业化的速度惊人,1957、1958、1959这三年,市中心城区的传统产业已经定局了,地也所剩无几了。东郊工业区都盖满工厂,其他几个通惠河两岸、酒仙桥、石景山、丰台、清河几个主要工业区都形成格局了。”董光器说,“北京原有的工业结构调整,由于在相当长阶段只采取了加法而不是加减法并用,就是主要发展薄弱的产业,同时并未压缩应当压缩的产业,所以工业规模不但没有控制住,甚至一直保持着两位数的增长。而且重工业在继续发展。北京过去搞老三件——自行车、缝纫机、手表;老三件不行了,上新三件——彩电、冰箱、洗衣机。”

表面看,上世纪50年代苏联专家的意见左右了这一变局:这场对城市性质的彻底革命中,北京把一个工人阶级仅占4%的消费城市,改造成为工人阶级占1/4以上的莫斯科型的大工业城市。实际上,首都成为“经济中心”的身份选择还受到更深刻而有力的逻辑所支配。

“为什么要在每个城市同时启动消费转生产的方案?”刘小石说,这是出于在全国范围内平均分布工业生产的考虑。“每个城市不论是在消费品上还是在诸如拖拉机、机器等生产资料上都尽可能做到自给自足。中国当时的交通网络,特别是铁路,相对于国家的土地面积远远不够用。为了避免这些有限资源的超负荷使用,所有城市全面生产化,是符合自给自足的整体战略的。”

过去大部分时间发生在规划与发展之间的一系列斗争中,规划师们多数充当了失败者。“海军的声纳研究所、船舶研究所也放到北京来。我们不断地给中央写报告,认为这些和北京无关的机构应该迁出去,因为‘经济中心’的定位,加上首都的基础条件,这些中央企业和机构向北京集中的趋势很难扭转。1964年和70年代末,我们几次给中央的报告提出要限制这个趋势,要外迁企业,但并没有被采纳。”董光器说。

在很多规划者看来,北京在往他们期望的反面走。他们希望中心城区的人口增长适可而止,但从350万到850万人口的飞跃用了比预计更短的时间。他们希望北京向“多中心组团”模式发展,结果边缘集团的吸引力远远比不上中心区,北京至今仍没有从根本上超越“单中心”城市的格局。

在第一轮“经济中心”地位的竞争中,北京是胜利者,但它为此付出了沉重的代价,每一次试图转身的努力都显得无比艰难。

刘小石曾经遇到了2000年以前唯一一次扭转既有城市格局的机会。他上任不久,已经深受重工业负面影响困扰的北京,交通、能源的全面紧张,使得重新定义首都功能的要求第一次上升到中央决策层面。

“仅到1980年,全国统一划分的164个工业门类中北京有149个。北京的建设投资约有一半用到了发展工业上,整个工业投资中,以首都钢铁公司、燕山石油化工冶炼厂、北京重型机械厂为主的重工业占88%,重工业产值超过了重工业基地上海和天津,仅次于沈阳。这种在世界各国首都中极为罕见的重工业主导经济结构,带来的影响就有些严重了。建国门外就林立着很多大工厂,方庄南面集中形成了化工区,臭气熏天。除了城市形象,中心区的拥堵和郊区的冷清形成对照,一些政府智囊意识到北京已经出现了结构失衡的严重城市问题,他们接着认为,作为首都,首先要满足为中央服务,要保证首都功能。”董光器说,“80年代初,当时的中央高层提出北京应该成为‘国际交往中心’,首次明确‘重工业不要发展了’。”

但是工业利润在北京市财政收入上的话语权并没有被弱化。80年代北京市修订规划里尽管首次取消了北京作为“经济中心”的界定,却并没有解决谁来填补重工业搬迁后留下空白的问题。在没有找到可以替代财税贡献的产业前,搬迁这些企业,无疑会让首都失去赢得城市竞争力的机会。“当时北京只有多种经济的提法,还没有形成一、二、三产业的概念,取消经济中心提法、放弃重工业之后,北京计委有段时间确实不知道怎么做了。”

80年代,有一部分城区工业开始转移到郊区,“但完全是以置换土地,取得土地的地区差价为目的”。刘小石说,首钢、燕化这些大企业在漫长的时间里和结构调整中的北京城处于胶着状态,一个也没动得了。

事实上,关于北京是否要作为“经济中心”的争论一直伴随着城市结构调整和升级的过程,并未平息,直到最近一次2004年北京市总体规划出台,相关争论仍是几方意见的焦点。“还有人提出来,在北京的定位上最后到底还要不要提这个经济中心?”董光器回忆,“有市领导认为,以北京的各项经济指标看,这么提法应该是允许的。我是顾问,我当时说了我的意见:北京的经济地位不带有唯一性,强调经济中心,反而可能影响城市将来格局的优化。有关领导就这个争议又请示了中央,中央高层认为还是不提为好。”

“从北京上世纪50年代选择经济中心定位到最终放弃,如果忽视奥运因素,是很难得出全面观察的。”一名观察人士认为,“北京下决心疏散产业,优化和引导城市结构,最有力度地施行是从2000年以后,它在申奥成功的时间点之后。一方面,申奥的客观约束力让北京有了按照国际标准来建设一个现代化国际都市的机会。另一方面,要注意到‘九五’的时候,北京用于基础设施建设的投资只有200多个亿。‘十五’期间,一年是400个亿,‘十一五’,进入奥运会高潮期,基础设施每年投入700多亿,这里面场馆建设资金才占几十个亿。有了这笔巨大资金,北京才有可能腾出手来,纠正工业化期间的城市布局错误,而不是继续依赖工业化获得城市升级资金。”

部分失败的“城市边缘集团”

城市的规划师们在经过一连串失败后,也开始改变策略。“顺势而为”是董光器得出的最重要的经验之一。

“城市发展有一个规律。人均1000美元到4000美元,城市进入一个快速增长期。4000美元到5000美元,城市进入成熟期,社会结构的调整就开始了,城市生长的速度开始减缓。人均2万美元进入发达国家行列,城市就稳定下来。”董光器说,北京从1990年到2005年,这15年正处在城市快速发展期,在这时期,城市的扩张和发展,谁也拦不住。“北京摊大饼是最有代表性的批评对象,但人们往往忽视了城市工业化都是从摊大饼开始的,工业产业的发展所带来的就业、居住人口,一定会选择社会结构比较完善的老城,不依托老城,是发展不起来的。不管是伦敦、巴黎还是东京,很多首都都是从摊大饼开始的,大和小不是绝对的,你很难说北京就应该是三环内或者二环内这么大面积,像伦敦从内伦敦330平方公里,发展到外伦敦,都是一样的。城市要长大的时候,拦是拦不住的。”

北京50年代就提出了分散集团式。“要对中心区大团用猴皮筋箍起来,不让它往外扩展,但最后还是没拦住。”董光器说,“分散集团式”这个理念是对的,但是过于超前,“人民公社化运动的时候提出来‘大地园林化’,城乡结合,从这个角度提出来的,认为要压缩市区规模,工业要均匀布局,要发展新城,这些和现在思路不谋而合的想法,是歪打正着。当时的中心地区发展得并不大,才200多平方公里。城市生长的内在要求还在,谁也没有力量来阻止它。”

现在,很多规划人士并不否认这个观点,北京的大饼也许还要接着摊下去。

某种意义上,在1993年北京市规划中提出的10个边缘集团就是大饼向郊区扩散的一部分。不过,规划者们已经有了明确思路,他们希望在城市向外扩张的过程中,开始中心区产业疏散,由这10个边缘集团或多或少地承担起过度负荷的中心区功能。但规划师发现,他们遇到了新力量的挑战。

2004年北京总体规划起草者之一的规划师王凯介绍,1993年的规划就把很多边缘集团作为卫星城来考虑以实现“多中心”,但那时候这些新城的建设主体是区镇政府,他们有自己区镇发展的利益考虑,很多时候没法全盘进入北京规划的视野,“因此,往往地区利益消解了最终目标”。

北京市城市规划设计研究院副总工程师高扬说,90年代规划望京是个新城,望京规划总占地面积为17.8平方公里,居住人口为33万,能提供11.5万个就业岗位,“后来几次修改,把工业区都变成住宅区了”。目前望京地区的人口达到18.15万人,而为望京地区内部提供的就业岗位不足2万个,由北京市城市规划设计研究院陈春妹、刘欣调查撰写的《望京地区交通症结浅析》指出,这些年,望京地区用地功能的变化其实很大,增加的居民用地达254.7公顷,这是以占用绿化用地106.6亩和占用工业和工厂用地148.1亩为代价的。

几乎每一个边缘集团都遇到了类似问题。“清河原来是工业区,产业‘优二新三’后,企业不景气,也卖地,本来一个工业区全变成住宅区了。这就让矛盾恶化了,产业都没了。回龙观和天通苑,是昌平想沾城市化的光,拼命想把触角伸到市区,因为靠近市区的地开发住宅好卖,结果住宅越盖越多。”董光器说,“通州本来是老工业区,是整个郊区工业最发达的地区,可是1992年以后,这个区域里,发展经济过分注重住宅开发,村村搞开发,把工厂和仓库全拿出来搞住宅。现在通州发展产业容量不够,通州现在40万人,可是其住房开发可以容纳80万人。现在通州产业没地了,即使它现在想发展文化产业,也没有用地了。本来它的人均GDP1000多美元,正是工业发展的时候,把用地给消耗得差不多了。”

北京市区用地也少了,需要寻找新的开发用地,同时郊区为了发展也往市里挤,这样城市中心区的扩张难以控制。这些以调整结构为目的的城市边缘区反而加深了城市的结构性矛盾。北京试图通过扩张边缘区来压缩中心区的办法,在实际操作中,成了把中心区这张饼越摊越大。到2004年北京规划中,这些当年作为郊区开发的边缘集团,都已经成为中心城区的范围。接受采访的观察人士认为,“最新的总体规划,提出中心区人口到2020年控制在850万,这可能有点理想化”。

“我们又一次被地方的开发利益打败了。”董光器说按照他的经验,北京中心区这张大饼上现在盖的住宅,可以装1000万人,但是就业岗位不能满足500万人就业。

“就是仅仅为了要满足到500万就业岗位,还要增加60到80平方公里的产业区。北京中间地区已经饱和,不可能再获得新的建设区域,因此必须向现有的城市外围发展。”加上仍需要大量转移的产业,北京要进一步调整城市结构,需要寻找城市增量——新的土地和新的空间。
北京,向东
《北京城市总体规划(2004?2020年)》首次把京津冀区域协调作为一项重要命题。“北京今后将在产业分工、交通构建、市场培育、环境改善、旅游发展等五大领域内推动京津冀地区的区域合作。”北京市总体规划修编办公室主任谈绪祥说,“对首都来说,最重要的特色是政治和文化,经济只是北京作为城市的一般性的特质,没有必要过多去表达经济中心的位置。”

从城市到区域,这被看成北京城市升级在观念和实际操作上的重要转折。前提已经完成了——北京放弃“经济中心”地位——北京腾出的这只手,有可能把它身边的另一座大城市天津解放出来。

向东,显然已经成为北京选择城市增量的方向。在这次总体规划中,未来北京重点发展的3个新城分别就是位于“东部发展带”上的通州、顺义和大兴区的亦庄,这些“发展带”上的新城将纠正过去边缘集团建设的失误,成为市中心人口逐渐转移的目标。而这个方向的最终指向,是天津。

最早对将北京规划上升到区域层面的研究者是清华大学教授吴良镛。他的“京津冀城乡空间发展规划研究”在2002年通过了建设部的审定,前国家计委、京津冀三地政府及有关部门均参与了项目研究。这个课题让决策层高度重视的原因,正是它着重强调的核心思想,“高度重视京津作为区域经济的中轴线作用,京津冀北的区域规划整体设想应注重‘疏解’与‘集中’。从交通基础设施及软件沟通方面起步,打破割据发展现状。”——这有可能帮助北京“解围”。

而改变历史发展经验下的习惯性思维,对于尝试进行区域融合的北京和天津来说都是一个挑战。

“京津地区是世界上绝无仅有的直径在130公里地域内集中的两个超大型城市区域。”董光器说,“在计划经济时代,北京和天津总是较劲,北京有42个行业,天津也有42个行业,北京有首钢,天津有天钢,产业极为雷同。这样一来,互相牵制,大家都发展不好。”

他回忆说:“那时候,中央有一个30万吨的乙烯项目,要放到华北地区,北京想要,天津也抢,河北也抢。那时吴仪是管工业的副市长,她说,我为了争取这个项目跑了100多趟中央计委,鞋都跑破了。后来三方争得太厉害,由高层领导出面,把这个项目分成三个,北京、天津和河北各10万吨,北京的10万吨就放在张家湾了,这个企业现在早就没了。化工企业的规模现在都上80万吨了,30万吨已经是最起码的规模,三个10万吨,效益不高,大家都发展不起来。”“为了不受制于天津港,1989年,在天津港吃不饱的情况下,北京投巨资与河北的唐山合作,从零开始,新建京唐港。”

吴良镛说,实际上从城市研究到区域研究,上世纪80年代中期已经开始,90年代明确提出用区域的观念来研究京津冀地区城市群的共同发展。“‘大北京’的研究是在1996年的一次国际会议正式提出的,1999年,该项目被正式列题。”他说,“但是因为北京和天津的关系很特殊,这样一来好像我们是有意要抬高北京的地位,天津就不高兴,有一次我到天津讲演,当时的天津市长就委托一位常务副市长向我提意见。”在最新的研究成果里,吴良镛和他的小组用“首都地区”取代了“大北京”概念。

“发改委”主导的局面开始出现。几年前被称为“廊坊共识”的京津冀地区经济发展战略研讨会是在国家发展和改革委员会地区经济司的主持下召开。

“这次北京的总体规划和天津的总体规划,在国务院先后批准通过。现在两个规划之间的意见就统一了。”董光器说,这次总体规划,北京要把一部分大化工转移出去,天津吸收,天津是北京的重要港口,相当一部分首都功能要往天津疏解,还要向河北疏解。当时提出来,既然是双核结构,就要加快北京和天津的联系。“这次实施的结果就很明显了。原来北京到天津的高速只有京津塘一条,现在还要再修一条,在天津规划里也提出来,叫第二条快速公路。为了港口和北京的联系,还把原来的老公路,经过保定到北京的公路,也升级为快速路,三条快速路再加上两条快速铁路,北京、亦庄、廊坊、杨村、天津、塘沽、滨海新区,这个京津走廊已经形成了,‘首都地区’这个概念的方向已经很明确了,就是把京津冀当做一个整体来发展。”

董光器说,从城市到区域,同样是件因势利导的事情。“不能牺牲任何一方。最早北京和天津互相掣肘的原因就在此。天津认为,首都已经是政治中心了,经济中心就让给我吧,这怎么可能呢?现在双方都有在城市升级的要求上存在共同的需求了。”他说,区域的提法虽然在1992年的规划上就已经出现,但到现在才成熟。

“先进的城市、落后的地区”

与河北省的合作,同样也基于双方急迫的要求。“京津冀地区有400多万外地打工人口,300万集中在北京,100万集中在天津,河北省几乎没什么人去。”刘小石说,北京要快速缓解北京中心城区人口的压力,必须要把产业疏散出去,让河北分担一部分就业压力,这也才能是从流动人口的源头上解决问题。但是这个“先进城市”和“落后地区”的既有差距让这个方案看上去缺少可行性。“河北的许多地方仍然不具备接收北京疏散产业的硬件基础。”

中国社科院倪鹏飞博士第一次推出城市竞争力排行榜的时候,综合排名上海第一、深圳第二、北京第三。倪鹏飞分析北京落后较多的主要原因在于,北京周边的贫困。

以邻为壑的区域分隔产生了城市发展的边缘盲区。北京到河北承德的高速公路迟迟没有修好就是一个典型例子。“承德是个旅游城市,又在中国的核心地带,为什么高速公路也这么难修呢?”国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成说,“北京段修了,而到了河北段,由于资金问题,因为靠承德,它没有这个财力。而河北省的重点又不在这里,客观上交通问题就很难解决。”城市本位的发展方式制造了这一困境。

北京本身是造成这种贫困的原因之一。环京津贫困带地处京津冀众多城市的上风上水位置,是京津冀平原地区的生态屏障、城市供水水源地、风沙源重点治理区。为保护首都及其他城市的水源和防止风沙危害,国家和地方政府不断加大对这一地区资源开发和工农业生产的限制,不断提高水源保护标准。仅在潮白河流域砍掉的工业项目就达800多项,这意味着承德每年承担着近10个亿的利税损失。

国务院发展研究中心副主任鲁志强曾把京津地区与上海做过一个有趣的数字比较:从2004年的经济总量看,天津、北京相加为7215亿元,上海是7450亿元,规模相当。固定资产投资京津相加为3787亿元,上海为3084.66亿元。投资规模、经济增长速度京津稍快于上海。但是直观观察,京津对周边地区的辐射能力却远远小于上海的辐射能力。

同一个区域空间中出现的巨大落差,既是区域发展的失衡,也是超大城市本身发展失衡的延伸。“两个过于悬殊的城市相邻。”肖金成说,“这个小城市是很难发展的,因为要素都被大城市吸引走了。另外,政策行政壁垒和产业经济落差过大,北京的产业很难转移到张家口和承德去。”

《河北省经济发展战略研究》称,根据中国的贫困标准,河北省与京津接壤的6个设区市中,32个贫困县的面积达8.3万平方公里,占该地区总面积的63.3%;其中,贫困人口达到272.6万。“像河北省这样在距离首都不到100公里的区域内还存在着大面积贫困化地区的现象在世界上也是极为少见的。”“消除环京津贫困带促进京津冀区域协调发展”报告专项课题组负责人之一、河北省发改委宏观经济所所长李岚说。

这份由亚洲开发银行最终公布的报告提出:“环京津地区目前存在大规模的贫困带。”“这个贫困带甚至与西部地区最贫困的‘三西地区’(定西、陇西、西海固)处于同一发展水平。有些指标比‘三西’地区还要低。”李岚说,改革开放初期,环京津地区与京津二市的远郊县基本处于同等发展水平,但20多年后的今天,二者之间形成了巨大的经济落差。2001年,环京津贫困带24县的农民人均纯收入、人均GDP、县均地方财政收入仅分别为京津远郊区县的1/3、1/4和1/10。

鲁志强说,包括滨海新区在内的京津地区发展得再快,如果没有相应的城市群的成长,没有相应的产业群,没有相应产业生态的成长,可能也达不到设想的“环渤海地区共同起飞”的目标。反过来,“面”的滞后会制约“点”的前进。“很难想象,北京成为一个世界城市,会允许这样的贫困城市围绕在它周围,‘首都地区’也是带动冀北共同升级的方案”。

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