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重返铁西区:从土地开始的故事

2007-11-05 14:54 作者:王鸿谅 摄影◎关海彤 2007年第41期
购买下黎明毛纺厂土地的新湖集团董事长邹丽华,曾经遭到沈阳当地同行的嘲笑。铁西那地方的土地,怎么可能值这个价?铁西不宜居住,“早晨出门绝对不穿白衬衣,溜达一圈儿回家,衬衣就分不清颜色了”。虽然重污染企业沈阳冶炼厂2000年已经被强制破产,但经济停滞、环境破败还是铁西本色,在绝大多数开发商眼里,即便距离市中心很近,也没有商业价值。

东西向与南北向的铁路彼此交错,四角闭合成的不规则方形就是铁西区。在沈阳市版图上,这由运输动脉构建的区域边界,一度成为财富的分水岭。经济体制转型的阵痛期里,被誉为“共和国装备部”的铁西,并没有逃过老东北重工业基地整体衰败的宿命。这片40平方公里的区域与周边的差距被加速度撕裂,“以一条铁路作为分隔”,铁西新区副区长王振忠回忆,铁西区与东邻和平区的“土地出让金是倍数的级差”,“铁西区每平方米196元,而和平区是960元”,原因很简单,“铁西属于是六级工业用地,而和平区属于三级商业用地”。也正是从2002年开始,“东搬西建”的铁西区改造,在铁路西侧与和平区最邻近的兴工街拉开序幕。5年过去,2007年的铁西,颓废的旧工业符号正被勃兴的商贸活力高速抹去。改造蓝图里最核心要素,曾经的“铁改办”总指挥王振忠说起来,“就是土地”。

“第一桶金”

2002年的铁西已经是一潭死水。王振忠现在都记得很清楚,朋友特意给他从香港带回来一份《苹果日报》,“一整版报道铁西,通栏标题是《下岗之城满愁容》”。撇开立场问题,描述并不夸张,那时的铁西“1100多家大中型国企,资产负债率已高达90%以上,欠银行债务260亿元”,“30万产业工人,近半数丢了饭碗”。消沉、绝望,弥散于整个老工业区里的颓废,在《铁西区》那长达9小时镜头影像里,被细腻还原。王振忠也看过《铁西区》,他对这部拍摄于1999年至2001年间的纪录片的评价是,除了“整体过于反映灰暗面之外”,“很真实,当时的铁西就是那样的”。

铁西区老工业基地与沈阳经济技术开发区“合署办公”就在这种窘境中开始,时间是2002年6月18日。这也成了铁西人以现在时叙事的故事开头,这日子以极高的频率被反复强调,从量变到质变的累积为有据可依的铁西命运转折点。两区合二为一的铁西新区,最实质性的变化,用时任沈阳市委副书记苏宏章的话说,就是“一个铁西新区享受市级的管辖权限,土地出让金,它区里自留”。

第二天,从市长助理被指派为铁西区一把手的谷春立主持召开了上任后的第一次会议,提出了他对铁西改造的新观点。“老工业基地的改造,症结并不在于钱多钱少,而是要致力于解决机制性的矛盾、结构性的矛盾和历史性的矛盾。”谷春立把铁西区比喻为“一个装满家具的旧房子”,“这样的房子有两大致命的问题,一是格局无法改变,二是无法添置新家具,唯一的出路就只有搬家”。谷春立上任的第28天后,铁西区委区政府做出决定,将建设大路以北的企业全部搬迁到西边相邻的张士开发区。在谷春立的计算里,整合两个区域资源的“位移”,将成为盘活企业多年来闲置的500亿元固定资产的动力。这固定资产里,长时间被忽视的核心要素就是土地。

只是这份被称为“东搬西建”的改造蓝图,“当时遭到了一致怀疑”。王振忠说,“很多人心里都没有底”,“都认为是不可能的事情”,“违章建筑铁西是拆过,但拆一个几千人的大厂从没有先例,无法想象”。更重要的是,这个功能单一、污染严重区域的地价,没有人敢看好。2001年,沈阳市其他中心地带的地价在每平方米2000元以上,而铁西区的地价每平方米只有500元,还少有人问津。经济学理论上的级差地租,在铁西能否实现?作为决策者的谷春立,“冒着极大的政治风险”。而王振忠,从铁西工业区改造办公室(简称“铁改办”)资本运营处的处长开始,历任了副总指挥到总指挥的一系列职务,亲历了“东搬西建”的“惊心动魄”。

王振忠回忆,铁西新区政府主导出让的第一块土地,来自黎明毛纺厂。由大型国企沈阳第一毛纺厂和第二毛纺厂重组而成的黎明毛纺厂当时已处在停产绝境,还拖欠着近两亿元的内外债务。企业与浙江新湖集团达成协议,准备出让18万平方米的地块和地上建筑,地价在每平方米500至700元之间,企业的期望值是1.1亿元左右。得知这个消息,由新区政府出面,与开发商协调,将出让地块放到铁西新区土地储备中心挂牌公开拍卖。王振忠说,“当时对铁西的地价也没有太多信心,自己的底价是每平方米1000元”,而最后的拍卖结果,“成交价是每平方米1600元”。

怀疑与观望的铁西人,从这时开始真的相信,在国家完成工业化积累过程中,被低价甚至是无偿使用的大规模土地,一旦进入市场资源配置,所能释放出来的价值超乎想象。账面上不过几十万元的铁西财政,找到了突围关键。对王振忠来说,这是一笔三方获益的买卖,按每平方米700元的价格,企业得到了期望中的1.16亿元;开发商得到了地,“开发了铁西最早也最好的楼盘”。而区政府,赚到了土地出让的“第一桶金”——6000万元。这笔钱和政府出面贷款的3亿元一起,成为铁西破茧的启动资金。

土地的价格张力

购买下黎明毛纺厂土地的新湖集团董事长邹丽华,曾经遭到沈阳当地同行的嘲笑。铁西那地方的土地,怎么可能值这个价?铁西不宜居住,“早晨出门绝对不穿白衬衣,溜达一圈儿回家,衬衣就分不清颜色了”。虽然重污染企业沈阳冶炼厂2000年已经被强制破产,但经济停滞、环境破败还是铁西本色,在绝大多数开发商眼里,即便距离市中心很近,也没有商业价值。

土地价格的抬升与铁西改造的“东搬西建”同步。谷春立定下的这个方案,搬迁重点在建设大路以北。东西为路,南北为街,这是沈阳城市区划里的北方特色。老铁西区的格局里,横贯中部的建设大路是最原始的功能分隔,以此为界,“南宅北厂”。主管工业的副区长董峰说,“建设大路以北20平方公里的土地,集中了沈阳市60%以上的工业资产、工业产值和75%的国有大中型企业”,尤其是北二路一带,鼎盛时期两侧聚集了“37个大型企业,它们创造了共和国工业史上的350个第一”。到了2001年,37家企业全年的利税仅有700万元,北二路也有了新外号,“亏损一条街”、“下岗一条街”。而建设大路以南最出名的住宅区就是工人村。

王振忠说起来,最开始选定的搬迁范围是与北二路交叉的兴工街,“最邻近商业区和平区,理论上地价最容易升值”,“然后再从北往南推进”。从土地出让中获得第一桶金的黎明毛纺厂就在这个区域里,也是铁西新区最早整体搬迁的企业,不过并不是由政府一手主导的,“合署办公之前,企业已经在着手搬迁”。黎明毛纺厂所属的沈阳华岳纺织集团资产部部长范昆算过一笔细账:开发区土地每平方米200元,新盖11万平方米的厂房,土地成本只需2200万元。出售土地和新购土地之间每平方米有500元的差价收益。购地、盖厂房和购买前期设备,总共投入9300万元。用600多万元,解决了500多名职工的失业并轨。另用600多万元,解决了部分长期拖欠的职工内债。后期投入购买设备、安装、调试等花费2000万元。“初步卸掉了困扰企业的沉重债务、冗员包袱,相当于再造了一个全新的大型毛纺企业。”

只是在铁西新区成立之初,有主动搬迁意向的企业极少。“东搬西建”现实困境的第一组案例就是化工机械厂和第二开关厂。王振忠还记得,第二开关厂的厂长甚至把“铁改办”的工作人员关了起来,闹到报警的地步。听到要拆迁的消息,破产企业的工人们纷纷自发组建了“护厂队”,不准工作人员进厂。王振忠自己1990年之前就在沈阳冶炼厂工作,很能理解这种旁人看来不可思议的异常。“那时候铁西的企业,已经不相信政府有解决他们困境的能力”,而对工人们来说,“只要厂子还在,心里总有个将来说理的地方,如果厂子连地皮都没了,将来他们找谁去?”

几十年的工业积淀,组织与身份认同的工业文化特质,已经深刻烙印在了铁西产业工人的身上。王振忠和他的同事们只能反复跑企业,与企业领导、职工代表反复谈判,每个企业的搬迁协议都不一样,企业是销号还是兴建,都需要商讨,具体的价码,更是讨价还价的核心。“不同利益群体的诉求都不一样”,“退休的关心的是搬迁之后退休工资能否按月发放,而在岗的,尽管许多早就‘放了长假’,但更关心将来,搬迁之后会有怎样的工作机会。”“麻烦的,谈上两年也不稀奇。”反反复复几箩筐话说下来,“最终能打动工人们的只有一句话,”王振忠说,“搬是唯一可能的出路,不搬只有死路一条”。2002年7月开始,到年底达成搬迁协议的企业只有12家。第二年,数字是65家。王金奎2005年在“铁改办”担任总指挥的时候,最艰难的时间已经过去,新区政府的公信力已经重新树立。越来越多企业主动找上门来要拆迁,只是在不同的利益诉求面前,复杂的谈判还在继续,王金奎笑,“5个回合是最少的”。他手里同样有若干份“谈了两年才下来的协议”。

现在再不会有人嘲笑邹丽华的决定,2005年在铁西新区土地储备中心拍卖的土地,政府的底价是每平方米2000元,而成交价则突破了3000元。2007年,现任“铁改办”总指挥王金奎说,他印象里最高的成交价到了每平方米5000元。至于铁西商品房的开盘底价,“超过每平方米5000元也不稀奇”。现在的铁西地价,王振忠笑说,“现在我们自己都无法准确估算”。

140个亿的底气

王振忠算下来很自豪,5年下来,“铁西区一共迁走了239家企业”,腾出来7平方公里多的土地,“区财政从土地出让中获得的资金是140个亿”。对于铁西区政府来说,这笔钱完成的是“支付企业的改革成本”。

王振忠解释,“50亿元用于解决国有企业历史遗留问题,55亿元用于支持企业发展”,“欠老百姓的30亿元内债都偿还了,15万下岗职工实现并轨”,这些都是“政府对于企业改革成本的支付”。还有“35亿元用于城乡基础设施建设”,包括“棚户区改造”,成为“一定范围的社会福利”。建设大路以北新建的19公顷绿地,取代了过去的厂房和烟囱锅炉;全区绿化率达到32%以上,全年大气良好天数达到了292天。这背后隐含的目的,一方面是改造人居环境,另一方面也是改善投资环境,吸引更多投资商。

“东搬西建”之前,2002年铁西新区的账面财政上只有几十万元。虽然辽宁省的社会保障试点在沈阳从1998年就开始了,但按千分之零点五的比例从区财政中拿出的社保基金,无异于杯水车薪。更多没有基本生活保障的产业工人们为了最卑微的生计堵路上访是常有的事,王振忠回忆,“2001年,主干道建设大路因上访引起的堵路一共达到186次,平均两天一起”。建设大路也因此被称作“建设银行”——堵路就得给钱。时任工人村街道办主任申维民最繁忙的事务,就是不停去建设大路将本区域内的上访者劝回来。工人村曾经是沈阳市最大的产业工人聚居区,在铁西区西南部,东至卫工街,南至十二路,西至重工街,北至南十路。1952年9月23日,建筑工人村的大军进入这里,由苏联专家设计的72幢起脊式三层住宅楼,在全国范围内率先实现了“楼上楼下、电灯电话”的美好生活。工人村第一批居民,多数是企业的厂长、劳动模范、高级知识分子和高级技术工人。原全国人大常委会副委员长叶选平、原辽宁省省长杜者衡等,都曾经在这里居住过。

这是与铁西作为“共和国装备部”核心地位同步的产业工人的荣耀与辉煌。30万产业大军,定格成北二路上最常见的画面,上下班定点汇聚而成的庞大自行车流,各自携带的饭盒敲打着车把手,叮当响了一路。他们的兢兢业业,完成的是建国后国家工业的原始积累。到最后下岗并轨的时候,每年300至550元不等的价格,成为他们数十年工龄价值的具体计算,被一次性买断。王振忠有的话说得很直,他说,“东北老工业基地产业工人的剩余价值,全部奉献给了国家”。董峰则感叹,在“企业办社会”的主导之下,“铁西的大型企业,承担了很大一部分的政府职能”。诸多历史问题的累积下,等到从计划经济到市场经济的体制转型,铁西和其他老东北工业基地一样,成为经济阵痛期中的衰落者,而铁西的广大产业工人,因此成为最广泛的利益受损群体。那种失落带着时代烙印,炼钢厂工人张延平下岗之后,把烟和酒都戒了,生活拮据之外,更深层次的原因是身份失落:“我连工人都不是了,还有什么资格抽烟喝酒?”

尽管从1986到2002年这16年间,国家对铁西区老工业基地改造先后投入了350亿元,但却始终无法挽回众多企业严重亏损的局面。进入政府部门之前,董峰在沈阳重型机器厂工作了近20年,从1996年开始任厂长,那些忙着四处求订单、躲债主的日子,让他更深切感受到单纯的拨款、从企业到企业的简单疗法无法解决铁西的深层次问题。“企业墨守成规,凡是上级没有规定的,没有红头文件的,企业的体制、机制永远不能改变,即使企业已经濒临破产。‘等、靠、要’的依赖观念严重,等政策、靠救援、要资金,宁可找市长而不找市场。”结果拨款越多,银行债务就越多,往返滚动累积之后,就是260亿元的庞大银行死债。

140个亿当然是铁西新区的财政底气,用原沈阳拖拉机厂负责人于长深的话说,“政府通过这个改造运作很多资金出来,他就有力量,兜里揣了钱。企业要上大的项目,政府就有了实力给钱支持”。于长深是沈阳市拖拉机总厂最后一任厂长,他上任的那天,企业的外债已经高达10多亿元。1996年11月,拖拉机厂召开了一次各路债主大会,每人发了一根香肠以示安慰后,这个生产出中国第一台拖拉机的大型国有企业就宣布破产了。2002年,拖拉机厂将24万平方米场地置换出2亿多元资金,偿还了拖欠职工的工资、集资款、医药费、采暖费等内债8000多万元,并一次性并轨了7700名职工。余下资金在西部规划的新工业区内15万平方米的荒地上建设新厂房。不仅可以轻装上阵,还有机会在重大项目上得到政府的支持。王金奎解释,对于重大企业,区政府的补贴和投入都会多一些,这些企业是未来财政税收的稳定来源,“以前补贴出去的钱,通过税收的方式返还回来”。铁西新区政府的财政收入,王振忠提供的数字是,“2002年是3.36亿元,2006年是12.98亿元”。“在沈阳的5个区中,从最后一位跃升到第三位,偶尔排到第二位。”

利益碰撞中的原生态

现在的铁西是一个很容易让人失去传统坐标感的地方。房地产、商贸物流等第三产业在建设大路以北的区域迅速扩张,迅速湮没了那些旧工业时代的符号。“全都变了,不认识了。”这是本刊摄影记者重返铁西时最频繁的感慨。三四年前那些用镜头记录下来的时代影像,仿佛已隔了漫长的岁月光影。

“南宅北厂”格局里的北二路,在工业体系搭建之初,因为是唯一可以从沈阳站直通西部的交通要道,因此成了建工厂的首选地。后来许多工厂干脆在厂区内铺设了直通沈阳站的铁道,马路与铁道交错中,火车与汽车的夹杂穿行,这曾经的铁西独特符号,现在只能从航拍扫描制作出的老铁西地图上复原。铁西北面和西面如叶脉般分支繁密的铁路网络,即使保留着,也早已废弃,沿线的厂区原址,几乎全部变成了开发中的商业用地,一色名牌的4S汽车旗舰店,还有被围栏和大幅广告牌遮挡住的开发中的商业楼盘。

建设大路以北的铁西,即便是2000年下岗后就开始开出租的老铁西产业工人张林也说,“很多地方,不仔细想,根本就不记得以前的样子了”。而建设大路以北的区域,已经完成了艳粉街、光明街、牛心屯三大片的棚户区改造,张林是直接受益者。虽然当初买回迁房的时候要拿出1万多块钱着实让他为难了一阵子,等铁西区的地价涨起来之后一算,“还是赚了”。“以前那日子,晴天一身土,下雨满身泥,旁边还有三个大烟囱熏着你。”他回迁之后的重工新村,“虽然家里没怎么装修,但住着敞亮,屋外有宽阔的广场,社区内有图书室和工友活动中心。”不过,与北边相比,南边的其他区域相对比较完整地保留下了延续中的工业化生活痕迹,尤其是改造中的工人村。50年前竣工的苏式三层楼还在,只是已经残破不堪。居住空间的分隔也显得那么不合时宜:一个没有厅的两居要住两户人家,共用厨房厕所,两个房间,14平方米或者16平方米,要承担各自一家三口甚至数口人睡觉、吃饭和日常活动的所有功能。铁西区进行中的工人村改造,就是为了彻底改变这种生活格局。

只是这民心所向,政府又大力投入,从财政中拿出相当份额作为补偿的拆迁工程,在铁西同样麻烦多多。铁西区房产局副局长、铁西拆迁办主任张平说起来,“铁西的拆迁是很复杂的社会问题”,“拆迁就是利益的碰撞,在铁西,这碰撞就是许多历史遗留问题积压下的情绪出口”。这话不假。张平说,“拆的都是什么人?下岗工人,低收入群体,低保户”,“社会最困难的群体”,企业破产、下岗并轨之后,拆迁对于这些失去了“组织”的利益受损群体来说,是一个矛盾的机会。在个人维权意识逐渐加强的时候,虽然一方面渴望拆迁,另一方面又存在现实的金钱压力。虽然回迁到38平方米以上的新房只需个人再拿出2万多元,但是对他们中的部分人来说,还是捉襟见肘。因此个人与政府之间的拆迁对话,经常处在奇怪的对立两端。奖工南街有三栋老楼,是比工人街老房子还局促的空间分割,楼里的居民们自己写信到街道办要求拆迁,区长李松林亲自带人下去查房,当做重点来抓,楼里的人们齐声叫好。结果等到拆迁办真的下去开拆迁大会,和业主们签协议的时候,情况大逆转,只有一栋楼的人全部同意拆迁。张平解释,因为《物权法》出台的关系,以前铁西是98%的居民同意就可以拆迁,现在必须100%同意。等到真的签意向协议,只剩下18户了,“没办法,有时候你就是想不通他们为什么”。

这也让区长李松林很困惑,他代表铁西政府若干次在公开场合里表态,“工人阶级承受了巨大的改革阵痛。如今,在工业区改造中,应该让发展成果惠及广大产业工人”。铁西区正从几何级数递增的财政收益中,划拨出数额越来越大的部分,注重二次分配中的公平性。棚户区和危房改造,是财政做出的巨大投入。还好奖工南街只是个案,不过张平感受到的是,《物权法》正式出台之后,铁西区的拆迁只能把节奏放缓了。这又是一个矛盾,张平说,“没办法,现在我还是得加快,我必须在冬天把地抢出来,东北不比南方,上冻以后,地里没法施工。铁西区已经回迁了2万多户,还有2万多户等着回迁呢,政府必须对他们负责”。

铁西财政收入中另一块福利性支出,是保证不少于总额千分之零点五的社会保障的投入。现任铁西区民政局局长申维民在2006年发动局里的人做了一个为期半年的《铁西区城市低收入居民生活状况调查报告》,筛选出的月收入在220元至500元之间的低收入家庭有3.6万多户,10万多人。做调查时候,沈阳的低保标准是每月260元,而申维民和他的同事们通过调查得出的结论是,月收入在300至500元间的群体,占据了样本中低收入群体的最大比例。申维民说,“低保边缘户其实是不断变化的动态概念”,从1998年的150元,到后来的260元,低保边缘“从相对贫困变成绝对贫困”的群体,月收入的上限也在不断提升。这份调查得到了沈阳市的高度重视,全市的低保金提高到300元,而铁西区由财政补贴增加到320元。

目前铁西的生活分层里,拿着退休金或者养老保险的产业工人群体,月收入基本在700元左右,有机会到开发区的企业重新上岗的技术工人,薪水涨到了3000多元,稀缺的熟练技术工价码更高。在岁月中煎熬得最辛苦的,还是40岁至50岁之间的下岗并轨群体,铁西区劳动和社会保障局副局长杨松涛分析,他们首先承受的是经济转型期的“政策性失业”,不过铁西迅速用“东搬西建”扭转了这种形势,提供了大量就业岗位,现在铁西的失业,属于“市场性失业”。据铁西区劳动和社会保障局的数据,发展起来的第三产业,提供新就业岗位2.3万个,安置就业6.2万人次,95%以上的失业并轨人员都找到了新的工作。“只要不挑不拣,几乎所有下岗失业人员都可实现再就业。”只是不具备就业竞争力的他们,在“正确自我评估”的情况下,最多能找到每月五六百元的工作,生活现实对于这部分群体来说,压力依旧。

2005年4月6日上午,铁西新区正式发布《城乡群众特殊困难社会救助暂行办法》。共50条,着眼于在全面完善社会保障制度的基础上,重点向城市低保户和农村特困户倾斜,尤其关注因病致贫、因残丧失劳动能力的低保家庭。这是东北地区建立的首个弱势群众社会救助制度。区委副书记陈国强说:“这表明,铁西区改造已走出低谷,政府开始腾出财政余力来推动社会事业的发展。”申维民相信,随着铁西区财政收益的不断扩大,财政二次分配中的福利覆盖,将囊括更加广泛的低收入群体,他说,“5年过去,现在的铁西,至少在二线城市中,与全国站在同一个起跑线上”。

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