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中国政府面临挑战

2007-10-16 15:08 作者:李鸿谷 2007年第39期
1972年,中国代表团参加世界首次人类环境会议后,中国人的概念中有了“环境保护”这个词语,从接触这个概念,到“环境友好”与“科学发展观”,我们用了35年时间。

1972年,中国代表团参加世界首次人类环境会议后,中国人的概念中有了“环境保护”这个词语,从接触这个概念,到“环境友好”与“科学发展观”,我们用了35年时间。

1998年8月17日9时,长江沙市段水位达到创纪录的45.22米。

第二天,即8月18日,在国务院总理办公会上,当时的总理朱基提出根治水患——一个并非单独当下救治,而是长时段指向未来的32字综合治理措施:“封山育林,退耕还林,退田还湖,平垸泄洪,以工代赈,移民建镇,加固堤坝,疏浚河道。”而首要是,“全面停止长江、黄河流域天然林采伐,实施天然林资源保护”。此后,这一被简称为“退耕还林”的政策实施9年,今年9月宣告“调整”。

突发事件对中国政治的影响,少有比这次更具戏剧性。

对多数中国人而言,45.22米的长江沙市水位,只是一个意向不明的数字。但对长江流域,湖北尤其是武汉人,它是容易引发恐怖想象的高等级警报。1954年,沙市段水位44.67米,长江决堤,武汉失守,变成泽国——而沙市段的新纪录已高于当年水位0.55米。同时,这一水位也高出国务院规定45米的荆江分洪“争取水位”0.22米。是否分洪,虽然分洪区群众已全部转移,但这仍然是一个难以做出的抉择。后来的统计表明,当年全国参加抗洪的干部群众800万人;人民解放军和武警部队先后调动66个师、旅和武警总队共27.4万兵力。在这种大规模投入下,如果分洪,意味着大约150亿元直接与间接经济损失和灾后重建——《众志绘宏图:李鹏三峡日记》记录水利部原副总工程师徐乾清的说法,分洪区只要用一次,用后5年才能恢复家园。如果不分洪,350公里的荆江大堤一旦决堤,损失将数倍于分洪。显然,45.22米,这一简单水位数字背后,有着惊心动魄。

结果当然是没有分洪,荆江大堤也未决堤。不过,一个国家的运行,经常处于需要“钢铁般意志”与“严防死守”来面对自然灾害的境况,并非正常。所以,此次洪水两个月后的中共中央与国务院文件即强调:“坚持‘蓄泄兼筹,以泄为主’的防洪方针。”

检讨1998年长江洪水,在两个方面达成广泛共识。官方文件的叙述是,“重要原因是国土生态环境遭到严重破坏,长江流域洞庭湖、鄱阳湖等几大湖泊的泥沙淤积不断增加,泥沙60%以上来自上中游开垦的坡地,仅四川、重庆每年流入长江的泥沙就达5.33亿吨”。洪水过后的全国人大《防洪法》座谈会上,水利专家刘树坤对长江上游森林植被的统计是,“唐代覆盖率为86%,宋元60%,明清40%,近代20%”。长江上游森林植被减少是水患原因之一,而它导致的结果是泥沙大量增加,这样,来水来沙增加,蓄水却减少——“九五”期间中国科学院“长江项目组”完成的调查数据,表明长江洪水最重要的蓄水处洞庭湖,“1974年至1998年,洞庭湖湖盆泥沙淤积总量达1.038亿立方米。1974年城陵矶水位30米时,洞庭湖容积为14.7亿立方米,到1988年蓄水能力下降了1.5亿立方米,1998年又下降了0.5亿立方米”。淤泥的特殊之处在于,它又是良田来源,这形成了水患更重要的原因。淤积带来围垦,其后果,仍引前述的科学院报告,“1952年以来,湖泊围垦对江湖洪水抬升的影响是湖泊自然淤积造成影响的2~10倍”。

如果将视角从水利研究转向历史研究,长江之变来自——清朝,中国人口从近1亿增至4亿以上,人口之生存制造的土地压力,仍以长江的荆江段为例,光绪年间,研究者张家炎根据地方志资料统计,“荆州府垸田占同期耕地面积的68.9%,监利县则垸田(水田)占94.2%,垸地(旱地)63.2%”,这些土地是淤泥围垦而成,它们原本应当是长江洪水的“地盘”。也就是这些土地,“明清两朝以垸田生产为主的江汉平原和洞庭湖平原,共承担了湖广30%以上的田赋”。如此积累,当人口由清末4亿增至现在13亿,加以“现代化”进程,1998年洪水只不过给人与自然之紧张关系一次形象的演示而已。

在这一背景下观察那甚至颇具戏剧性的“退耕还林”政策的提出,最公允而深刻的评论来自刘树坤,“(这一方针)在调整人与自然的关系方面迈出了主动的第一步”。

不过,仅将“退耕还林”这一政策置于中国线性历史背景下观察,又将失之简单。

1998年,中国政府换届,总理李鹏在他最后一次政府工作报告里再次提出“实施可持续发展战略”。上一次提出这一战略,是两年前,但那次政府工作报告的重点是“关于国民经济和社会发展‘九五’计划和2010年远景目标纲要”,是一个长达15年的规划。如果以政府工作报告为分析文本,比较1998与1999年两个年度的关于可持续发展战略措词,1999年有明显升高,“要以对人民、对子孙后代高度负责的精神,保护资源和生态环境”——对比之下,前一年的洪水带来的环境忧虑,依然明显。如果细研“可持续发展”进入政府工作报告之路径,后发国家“挑战与应战”模式最具解释效力。

可持续发展概念,始自1987年联合国发布的纲领性文件《我们共同的未来》,也即《布伦特兰报告》。中国两位科学家马世骏与牛文元参与了这一著名报告的起草,按牛文元的描述,“(这一报告)把人们从单纯考虑环境保护引导到把环境保护与人类发展切实结合起来,实现了人类有关环境与发展思想的重要飞跃”。

联合国发布这份全球纲领性文件,研究者一般将其论述为蕾切尔·卡逊《寂静的春天》(1962年)所引发的世界性“环境保护”社会思潮的结果。在自己的那本书里,卡逊通过对DDT,一种被广泛使用的杀虫剂毒素在食物链中的凝聚作用和最后对人体和遗传所造成的危害,揭示出在当时令人惊骇的事实:人们用来对付被认为有害的昆虫的技术最终竟对准了自己。不过,卡逊更想表达,结果也被全球广泛倾听的是:我们应当认真对待生命这种力量,并克服征服自然这种妄自尊大的思想。思想史研究者将源自卡逊的“环境保护主义”定义为20世纪下半期最重要的社会思潮。这一思潮连绵至今,最引人注目的收获之一,是美国前副总统阿尔·戈尔凭借他为全球变暖而拍摄的纪录电影《难以忽视的真相》获得今年诺贝尔和平奖。放松一些来观察,戈尔获得诺奖,或许是一种“平衡”——此前他曾在各种演讲与文章中反复抱怨,“发现DDT的杀虫性的人还获得了诺贝尔奖”。

虽然被称为纲领性文件,但《我们共同的未来》的论述却充满温情:“20世纪中叶,我们从太空第一次看到地球。历史学家最终可能会发现,这一事实对思想的影响可能比16世纪哥白尼革命还要巨大。哥白尼革命揭示了地球不是宇宙的中心,从而改变了人类自我的形象。从太空中,我们看到了一个小而脆弱的圆球,显眼的不是人类活动和高楼大厦,而是一幅由云彩、海洋、绿色和土壤组成的图案。人类不能使其活动与这幅图案相适应,这正根本上改变着地球系统。许多这样的变化是伴随着威胁生命的公害出现的。这是我们不可回避的新的现实,我们必须承认这个现实,而且将它管理好。”延续这一思路,5年后,1992年世界环境与发展大会通过《里约宣言》,中国政府签署了这一宣言。自卡逊开始,“培育一种对地球这个行星作为整体的合理的忠诚”,至此有了“有约束性的”结果。

作为回应这一全球性思潮,中国政府1994年通过了《中国21世纪议程》,这是全球首个国家级可持续发展行动计划。“可持续发展”成为中国政府工作的“战略”之一,自不意外。

不过,跟“环境保护”与“可持续发展”这种外部性因素比较,发展中国家中国内生性压力当然与发达国家所面临的问题有别。即使《布伦特兰报告》亦描述说,“贫穷本身是一种邪恶,而持续发展则是满足所有人的基本需求,向所有人提供实现美好生活愿望的机会。一个以贫穷为特点的世界将永远摆脱不了生态的和其他的灾难”。中国的现实,重点是“摆脱贫困”。这种内生性压力的问题关键,研究者周海林描述说,“在诸多制约中国经济社会发展的因素中,最大的问题就是严峻的人口形势”。周以每年“两会”为例证,从1991年开始,“两会”期间必定有一次高规格的“中国计划生育工作座谈会”。6年后,亦即中国政府通过《中国21世纪议程》之后的1997年,周海林向记者介绍说:环境成为与人口并列的重大问题,当年这个座谈会也更名为“中国计划生育和环境保护工作座谈会”。两年后,资源成为决策者意识里的关键问题,这个会议再次更名为“中国人口资源环境工作座谈会”。外部性因素逐渐形成中国内生性问题。

人口、环境、资源这一问题序列的观念生成,由外部性而内化观察中国发展现实与挑战,或者这是1998年那一指向未来“退耕还林”政策出台,并不容易被人察觉的中国决策者的逻辑线索。如果仅止于观察到“戏剧性(偶然性)”,而忽略其背后的逻辑程序,或许并不明智。

检索早期“退耕还林”政策的各种文件与讲话,有一个普遍而形象的用词,“还账”——现代人为我们农业社会的先辈们生存支付代价。复杂的中国格局在于,我们的现代化进程对资源的使用,又叠加于先辈们的“旧账”之上——研究者证明,“技术进步、制度创新虽然可以缓解自然资源对于发展的约束,但不能完全摆脱自然资源的供给”。中国的现实,如果用库兹涅茨曲线(EKC,经济发展从低水平向较高水平过渡时,经济发展与环境的关系会出现恶化趋势,经过某一临界点后,经济发展与环境的关系会得到改善,对环境的污染和破坏会减轻。这是一条倒U型曲线)来观察,周海林与刘荣霞长时段的研究《1980~2000年中国发展的资源环境成本分析》表明,“中国的经济发展与资源、环境的关系正接近倒U型曲线的顶部”。真正的中国现实,农业社会积累的耕地与森林植被的紧张关系,只是问题的一面;更迫切的冲突是工业化对环境与资源的挑战。

在这一接近倒U型曲线顶部的时期,中国资源与环境结构现实是:“以农产品消耗为主的耕地资源占用开始转向以工业产品为主的能源消耗占用,同时畜产品和水产品的生态占用空间亦迅速增大……1980年化石能源生态占用占总生态占用的40%左右,而到2000年,这一数字上升到57%。从用水量上说,1980年到2000年,我国社会经济总用水量增加了约23.9%,但其中农业用水由占总用水的83%下降到69%,而同期工业用水则由10%上升到21%。”中国工业化进程,迅速形成更具压迫性力量。

与此同时,在周海林的长时段研究里亦证实:“1980~2000年由于中国人口净增加30.7%,使得我国人均土地面积在20年间减少23%,人均林地减少11.7%,人均草地减少23.6%,人均耕地减少22.9%,人均水面减少54%,人均未利用土地减少31.2%。”这种各种指标减少的结果,当然无可否认是现实生活程度的提升,同一调查表明,“人均增加的土地利用类型是园地和建成区面积”。

如果从中国现实转向全球格局,其境况将更加错综。《布伦特兰报告》的主持人、挪威女首相格罗·布伦特兰在她仍在位时的一次世界大会上警告说:“北美人均的消费是印度的20倍,是孟加拉国的60至70倍。如果世界是70亿人口,而且都按北美的消费水平去生活,那么支撑人类需求的地球不能是1个,而是10个。”而戈尔描述的事实是:“自《寂静的春天》出版以来,仅农场用的农药就加倍到每年11亿吨,危险的化学药品的生产增长了400%。我们自己禁止使用了一些农药,但我们仍然生产,然后出口到其他国家。这不仅使我们陷入一种以出卖自己不愿意接受的公害并从中获利的状态,而且也反映了在对科学无国界观念的理解上的原则性错误——毒杀任何一个地方的食物链最终会导致所有的食物链中毒。”

中国与世界的全部现实,才是我们面对的真正挑战。

当“人口、资源、环境”成为中国决策者们的问题核心后,我们按此逻辑,仍以每年的政府工作报告为分析文本,决策者应对挑战自然有章可循。自1998年再次提出“可持续发展战略”后,连续4年,这一战略均为重点议题,而且强调用语不断升级,“进一步实施(1999年)”、“坚持(2000年)”、“放在更突出的位置(2001年)”。2002年的政府工作报告,“加快产业结构优化升级”成为更重要问题,“巩固和扩大纺织、冶金、煤炭等行业淘汰落后生产能力取得的成果,继续推进石化、建材、机械、医药、制糖、烟草等行业压缩过剩、落后生产能力的工作”。按年度政府工作报告比较,这一产业结构优化升级仍属于经济结构调整序列。两年后(2004年),新一任政府总理温家宝在他的政府工作报告里,产业结构问题已然进入“缓解我国资源环境压力”序列,再后两年,也即2006年,“加快建设环境友好型社会”成为政府工作的核心议题。与中国政府工作目标方法不断递进相匹配的事实是,2003年4月,在广东考察时,胡锦涛总书记第一次提出“要坚持全面的发展观”;这年10月的十六届三中全会明确表述,“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”。2004年,“科学发展观”成为最重要的概念。

这种指导思想的演进,显然是中共全局把控力提升后的一种宣示,也是因应现实的一种战略变化。如果选择“人口、资源、环境”作为元问题来观察这一变化,当会有更清晰脉络。

国家环保总局2005年发布的《2020年中国能源与环境面临的挑战与对策》,明确地描述了中国工业化时期所面临的结构性事实:若以常规能源资源总量为100,那么煤炭资源量在85以上,水能占12,石油和天然气仅占2~3。这种能源结构所导致的中国环境现实:煤炭使用过程中产生的污染是中国最大的大气环境污染问题,全国烟尘排放量的70%,二氧化硫排放量的90%,氮氧化物的67%,二氧化碳的70%都有来自燃煤;在大气污染物排放中,二氧化硫排放与电力行业发展密切相关。燃煤电厂是煤炭的主要用户,电力耗煤占煤炭总产量的60%,同时也是二氧化硫的排放大户。水污染物排放,中国煤矿每年产生的各种废污水约占全国总废污水量的25%。

这种能源结构之下更具困境的现实是,中国目前正处在重化工业阶段,而重化工业主要由能源矿产、原材料和重加工三部分构成。国家统计局的数据表明,全国电量(煤电为主体)与原煤产量近三年增长幅度均高于GDP的增幅。环境与发展由此构成尖锐性矛盾。而这也正是产业结构调整的政府目标的事实性因素。

回到中国政府的具体政策应对,“十一五”期间的8个约束性指标之一,即在此期间单位GDP能耗降低20%左右。非此,无可“环境友好”,而这一切,必须统领于“科学发展观”的指导思想之下。

在英美等国家工业化一百多年后,1962年,蕾切尔·卡逊以她的《寂静的春天》揭示工业化过程的悖论,形成了重新认识环境与人类自我的全球性思潮。1972年,作为中国代表团成员之一的曲格平,来到瑞典斯德哥尔摩参加世界首次人类环境会议。后来曲格平向记者描述说,“那时中国甚至连环境问题的科学定义都搞不清”。也正是这次会议,后来中国人的概念里有了“环境保护”这个词语——从接触这个概念,到“环境友好”与“科学发展观”,我们用去的时间仅35年。
(所需资料得到实习记者王芳的帮助)

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