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“碧利斯”下的政府救灾应急体系

2006-08-07 11:34 作者:李翊 2006年第28期
福建:66万余人受灾;广西:大暴雨横扫,9县市逾百万人受灾;广东:京广线南段被冲断,88趟客列受阻;湖南:全省死亡346人,资兴5万人转移;浙江:被卷走7亿,174万人受灾。自7月14日从福建霞浦登陆到15日下午在江西西部境内减弱为热带低压,台风“碧利斯”带来的灾难并不止于此。

奇怪的“碧利斯”

福建:66万余人受灾;广西:大暴雨横扫,9县市逾百万人受灾;广东:京广线南段被冲断,88趟客列受阻;湖南:全省死亡346人,资兴5万人转移;浙江:被卷走7亿,174万人受灾。自7月14日从福建霞浦登陆到15日下午在江西西部境内减弱为热带低压,台风“碧利斯”带来的灾难并不止于此。

“这是一场奇怪的台风。”中科院大气物理研究所所长,原减灾中心主任王昂生说:“台风的危害表现在:大风,暴雨和风暴潮。‘碧利斯’带来的危害不是风力,而是暴雨。一般台风登陆后不会造成太大的问题,而‘碧利斯’登陆后,除了影响沿海地区,还深入内陆,强降雨造成洪涝灾害,山体滑坡,给人们生命和财产造成危害。”

国家防汛抗旱总指挥部办公室常务副主任张志彤具体分析了“碧利斯”的4个特点。一是台风登陆时风力为11级,登陆后虽然有削减,但8级以上的风持续了31个小时。二是降雨集中,强度大,主要集中在福建的漳州,湖南南部,广东西北部。像广东一地,28小时降雨达600毫米,日降雨400毫米的点很多。大于100毫米的降雨笼罩面积为56.5万平方公里,大于200毫米的降雨笼罩面积为22.3万平方公里,大于300毫米的降雨笼罩面积也达到了7万平方公里。三是造成江河超历史实测洪水。广东北江的武水,湘江的内水,均出现百年一遇特大洪水,北江干流,湘江干流引发20年一遇大洪水,同时,广西西江,全线超警戒水位。福建,浙江沿海河流大幅超警戒水位。四是受灾范围广,灾害损失重。在6个省区造成严重洪涝灾害,截至20日,共2560万人受灾,受灾面积99.8万公顷,死亡235人,失踪183人,倒房17万间,直接经济损失220亿元。转移262.66万人,县以上城镇进水的有28个。

中国气象局国家气象中心副主任端义宏在接受记者采访时,详细分析了原因。端义宏称,“碧利斯”虽然只是强热带风暴,但它和其他天气系统配合,通过强热带风暴与季风槽等的相互作用,带来强降水。

“碧利斯”登陆后,其东边和北边都有副热带高压,“碧利斯”被挡在南方,移动速度慢,因而影响持续时间长。同时,南方有季风把大量水汽输送过来,这也成为大量降水的条件。“碧利斯”的结构不对称,南边云系特别多,北边在副热带高压作用下,云系少。所以它带来的降水集中在福建南部、江西南部、湖南南部、广东大部分、广西等地,对北边影响较小。

端义宏说,“碧利斯”提醒我们,台风的影响程度有时与强度并不直接相关。我们不能只关注强热带风暴或台风的强弱、登陆点,实际上,更需要关注的是风雨分布、影响和时间。

端义宏还介绍了今年中国台风的特点。端义宏说,到目前为止,今年已有4个编号台风,个数比常年同期略少。除了“艾云尼”只对近海有影响外,“珍珠”、“杰拉华”和“碧利斯”都在中国沿海登陆。登陆台风占编号台风的比例之高是比较少见的,和往年同期比起来偏多。

既然对台风的成因有科学的了解,那么是否可以用人工的办法来控制天气呢?王昂生说:“这只是科学家一个美好的愿望。”他说,美国在1949年曾经做过试验,用几十架飞机载着碘化银(一种增加降水的催化剂)洒在云层里,借助热力效应使台风某部分加强,“但是自然界能量太大了,‘四两拨千斤’的办法不管用”。同样的试验美国在上世纪60年代也做过,但同样失败了。

减灾先防灾

在张志彤看来,“碧利斯”虽然带来大暴雨,造成南方6省市洪涝灾害,但它导致的后果,与历史上同类台风相比,不算太重。他举了两个例子,1994年1号台风,1956年在浙江象山登陆的台风与“碧利斯”规模相等,但前者造成4000多人死亡,后者造成5000多人死亡,全城皆毁。而“碧利斯”到目前为止虽然也造成了几百人的死亡,但一个重要的海堤都没垮,没有一人是因台风直接袭击致死,更主要是因为暴雨引发山洪、泥石流或者山体滑坡造成的。

他把这一区别归结为,这些年防台风工作做得比较好。他说,沿海11个城市修建了海堤、海塘,1.8万公里的海岸线,1.1万公里需修海堤的全修了,一半以上达到防御标准。在浙江、福建这些台风重点登陆区的标准最高,海堤标准为防50年一遇的高潮流加上12级台风的抗力。另外,沿海各个县,县级“防办”,都安了卫星云图接收系统,以明确台风的具体位置和走向。

张志彤说,防汛是政府应急处理中最有历史,制度最健全完善的一部分。“防办”有一套防台风预案,什么强度的台风,什么时候预报,什么时候发警报,台风来临前该做什么样的工作,条分缕析地写入了预案之中。有了这套预案,台风来了,心中不慌。

他指出,“碧利斯”登陆前5天,即7月10日,“防办”已经给可能受到影响的6省市下发了通知,提醒做好应急准备。12日,中国气象局向有关部门发布预报:“碧利斯”带来的雨特别强,持续时间长,影响时段从7月13日一直到18日。但强热带风暴带来的雨量具体有多少,是600毫米还是一二百毫米?按现有的科技水平难以报得非常准确。到了13日,“防办”第二次发出了通知。所以,与平均每年因洪水死亡4000多人的历史同期相比,这次死亡600多人,已经是尽可能将死亡率降到最低了。

事实上,“碧利斯”之后,民政部与财政部的应急反应也是可圈可点。灾情发生后24小时内,民政部李立国副部长、窦玉沛副部长分别率由民政部、财政部、国土资源部、交通部、水利部、农业部、卫生部、气象局、解放军总参谋部等部门组成的联合工作组,紧急赶赴湖南、福建灾区查看灾情,协助指导抗灾救灾工作。同时,民政部还向广东灾区派出了救灾工作组。3天内,2.95亿元的中央救灾款已经下拨到地方。对此,财政部财政经济科学研究所副所长刘尚希指出:“气候反常引发的大涝、大旱、不知名的传染病、战争,诸如此类的公共风险和公共危机在我国这样一个快速转型的现代社会不是在减少,而是在增加。无论出现何种类型的公共危机,都会影响到社会各个方面,甚至触发长期形成的社会隐疾,形成危机叠加效应,导致更大的公共危机,引发巨额的突发性支出。政府的使命就是尽力防范和化解经济、社会改革和发展过程中的公共风险,使其最小化。作为防范和化解公共风险最后一道防线的公共财政,显然需要更高、更严格的应急反应能力。”

具体到“碧利斯”之后的救灾,财政部的农业司有一套专门机制,根据各省市受灾面积、人口,给予相应的支持,分级系统与各级政府责任相配合。“碧利斯”属于需要中央财力支持的灾害,刘尚希说:“在国家财政预算中,安排有一笔抗洪救灾经费,金额的大小按历年灾害发生频率、支出费用和当年财政盘子结合来定。另外,根据《预算法》第32条的规定,‘各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%~3%设置预备费,用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支’。抗洪救灾经费超出预算,经过批准可以动用预备费。在这一过程中,采用的是‘追踪问效’的监督管理。”

相较于2003年“缺乏有效应急反应机制”的公共财政,刘尚希认为,目前,公共财政的应急反应机制已经初步建立。“灾害的分级制建立,支出责任大体明确,以前‘屁大的灾也要打报告找上级部门要钱’的事不会再出现了,在各级财政之间,在政府各个部门之间构建了一个风险分担的制度框架,明确了各自的风险责任,以减少道德风险和相互之间的依赖。另外,资金的使用过程中管理得到加强。”

但是,问题依然存在。在刘尚希看来,要减少公共危机造成的突发性支出,关键在于提前防范和化解公共风险。具体到此次“碧利斯”台风侵袭下的城市,王昂生就提醒说,台风天气不仅要防风,还要注意防暴雨,山洪。现在城市建设发展快,注意了环境问题,规划中却没有考虑对风险区的取舍。科学地讲,城市设计应避免选择高风险区,如美国在飓风中损失惨重的新奥尔良市,就选在海边低洼地区,难以抵御突来的灾害。如果只能选择风险区,就应做好防护措施。如上海的宝钢,位于海边,处在风险区内,修了专门的防护堤大坝,防灾工作做得很好,虽历经多次台风天气,基本上没有出现过险情。

刘尚希还指出,我国虽然制定了包括《戒严法》、《防洪法》等法律在内的紧急状态法律,但在“宪法”中没有规定统一的紧急状态法律制度,也没有一部统一的“公共危机法”,很容易出现政府随意扩大行政紧急权力和损害公民合法权利的现象,也很容易导致在公共危机状态下政府大包大揽,过度提供救助。由于缺乏公共危机的基本大法,我国《预算法》在第七章只是对“预算调整”做出了一些规定,而没有对公共危机状态下的公共财政应急反应予以明确说明。这样一来,在公共危机状态下可能出现这样的结果:政府主管部门的权力膨胀,财政部门被动拨款,有关部门即使趁机“狮子大开口”也难以约束,使预算的编制、执行和监督在公共危机下趋向一种无序状态。

政府:从补充性救济到公共服务

面对台风“碧利斯”带来的南方6省市洪涝灾害,民政部在减灾救灾中承担了怎样的角色?7月21日,记者专访了民政部减灾救灾司司长王振耀。

三联生活周刊:民政部在面对自然灾害时,是否有一个应急体系?具体模式如何?

王振耀:从2001年开始,民政部就形成了自己的一套应急预案,并在当年开始推进预案,2002年修改应急款标准,2003年“非典”时启动,2005~2006年逐步完善。具体来说,第一,在救灾体系这块,成立了专门的机构。中央有一套预警,协调机制,民政部有救灾减灾司,8个部委参与救灾工作,灾害信息比较完善。第二,建立了一套4级响应系统预案。如,死亡30人,转移人口10万,倒房1万间,启动4级响应,这属于最低级别,最高级别为一级。第三,现有的一套应急管理工作程序,确保24小时救助到位,即发生灾害后,地方政府与灾民直接接触到的时间差在24小时之内。第四,有自己的应急联络体系。通过一个固定的电话,可与3000来个县市的民政局随时保持联系。第五,有比较完善的资金保障体制。中央财政每年预算里会有一笔防汛费,最近3年数额在40亿元上下,预备金不封口。救助标准也有所提高,原来倒房1间补助300元,现在为600元,转移1口人由70元提高到150元。第六,有一套物资储备系统。建有10个中央救灾仓库,每年一般做3万~5万顶帐篷。第七,有一套规范的救灾款项管理办法。如“三公开”,公开每个灾民的损失,社会补助标准,实际得到的补助。冬令春荒时,每人发灾民救助卡,由村委会评出“三六九”等,登记造册上报民政厅,同时在民政部网络上备案。第八,有一套社会动员机制。下一步我们要做的,是提高应急救援和灾区管理的能力,细化救助项目,提高救助标准。例如印度,倒1间砖瓦房,补助费合人民币1800元,而我们国家只有人家的1/3。

事实上,这体现了我国政府职能的转变,计划经济时代属于补充性救济,行政占主导,现在政府更多地承担了公共服务的职能,以老百姓的反应为主导,对社会舆论主动做出反应。

三联生活周刊:救灾款的主要来源是哪些部分?能确保“专款专用”吗?

王振耀:到目前为止,已拨走救灾款2.95亿元。具体分配为,湖南1亿元,广东3500万元,福建7000万元,广西7500万元,浙江1500万元,3天之内全到地方。由于今年财政做了重大调整,增加了预算,所以预备金内已经准备好了。一般来说,救灾资金由三部分构成:中央拨款,地方筹资,社会募捐。像今年,广东提出自己募集10亿元来救灾。中央的救灾资金由民政部联合财政部管理,审计署监督,看得非常严。每一笔款项到了哪里,都有单据可循。要确保“专款专用”,关键在于到了基层后的管理。这笔钱到了县里后,和县财政捆绑使用,因此,县、乡、村保持透明度非常重要。这是一条“高压线”,到目前为止,年年审计,基本安全。

三联生活周刊:救灾款的数额依据什么来定?怎么保证资金利用效益最大化?

王振耀:财政部会根据历年受灾情况在年底编制预算,这些年救灾款的预算在22亿元左右,实际用起来不够,每年都要追加。需要追加时,民政与财政协商从预备费再拨款。可以说,中国是世界上救灾款效益最高的国家。由于补助标准偏低,每年40来亿元的救灾款,要确保全国灾民冬令春荒6个月的生活。去年,这笔钱恢复重建房屋190万间,实际救助人口4700万,转移人口1572万。40亿元,相当于5亿美元,美国一次“卡特里娜”飓风就花掉了几百亿美元,投入了本该由地方政府来做的最严格的手段。相比较来说,我国每年的救灾款不是过多,而是不够。

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