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高收入者,从“征税”到“报税”

2006-07-31 14:21 作者:朱文轶 2006年第27期
7月初,国税总局官员在为上海财税系统所作的一次报告中透露,近期将出台高收入者个税自行申报操作办法。与会人士透露,此次自行申报操作办法的出台,主要是确保《中华人民共和国个人所得税法实施条例》高收入者个税自行申报的规定能得到有效执行。

7月初,国税总局官员在为上海财税系统所作的一次报告中透露,近期将出台高收入者个税自行申报操作办法。与会人士透露,此次自行申报操作办法的出台,主要是确保《中华人民共和国个人所得税法实施条例》高收入者个税自行申报的规定能得到有效执行。

关于“年所得12万元以上”的高收入者“自行申报纳税”的相关调整一直是这一轮个税改革中最受注目的地方之一。在过去的《个人所得税法》中,只有“两处以上取得工资、薪金所得和没有扣缴义务人的纳税人要自行申报,其他纳税人包括高收入者都是由相关扣缴义务人代理扣缴申报,不必自己自行申报。如果扣缴义务人对纳税人没有扣缴或扣缴不足,只能对扣缴人处以罚款,无法追究纳税人的法律责任”。

扩大自行申报范围的改革使高收入者从被动纳税到主动纳税,这样的征收模式是国际通行的“报税”模式。而对于“高收入者”们来说,这意味着他们即将面临空前严格的个税监控。

为什么12万就是高收入?

“国外对于高收入者也没有统一的标准。”国家统计局城市调查总队队长黄朗辉说,“高收入自行申报纳税”的强调之所以备受关注,是因为它是对“为富不税”、“为富不露”,第一次用立法手段说“不”,这一制度安排强化了高收入者的纳税行为的规范和法律约束。

在国内确定高收入者的标准则更为困难。国务院研究室宏观经济司副司长丛明表示,由于中国东西部的总体收入有明显差距,不同阶层的个人收入有明显差距,因此,所谓高收入者,很难在全国被统一界定,“但作为法制体现,这个问题又绝不能含糊”。

“12万基本被认定为高收入者。”丛明说,但这不是标准,根据他手头的一份资料,北京的人均收入目前在全国排名第6位,而北京市统计局公布的数字,2005年,北京城市居民人均可支配收入已经达到8800多元,根据一种普遍的经验,所谓的高收入者,应该是人均收入的10倍。参考全国因素,在“全国个人所得税座谈会”上,税务专家们初步拟定将年收入在6万元以上的列入中等收入人群。丛明认为,这样,税务部门保守做法将高收入者的门槛定为12万元是合理的。

丛明说,12万元收入的数字,只是在综合各种因素后的理论判断,但具体到立法,要“考虑立法中的‘高收入者’,一要考虑实际的收入水平,二要以经常性收入为主”。

事实上,这一标准以内的高收入者中有很大一部分属于工薪阶层。国家税务总局所得税管理司副司长刘丽坚认为,个人所得税大部分来自工薪所得应该说和当前我们国家的收入结构是相匹配的,是由个人所得税的税源决定的。“近三年,工薪项目所得在个税中基本上是占了一半多一点点。”刘丽坚说,2004年我们因为个人所得税主要是对城镇居民征税,城镇居民工资性收入占家庭可支配收入的74%,我们国家大部分人取得收入报酬的形式是工资薪金所得。税务专家、中央财大财政与公共管理学院副院长刘恒也认为,国内各行业的财富新贵也都是近些年才大量涌现,遗产收入到目前仍算不上是一个主要问题和最紧迫的问题。

据对北京、上海、广东、江苏、湖北、四川、陕西7个地区抽样调查,来自工薪所得的个人所得税收入中,适用15%及以上税率(即年收入3.6万元以上)超过一半,达到57.2%。“工薪阶层并非就是指低收入人群。国家税务总局的一项统计表明,2005年年收入在25万元以上的工薪阶层,占到总纳税人数的比例接近千分之五,交纳税额约占总税额的15%。在工薪阶层中,年工资收入几十万、上百万甚至几百万的已不少见。从这个意义上来说,对工薪阶层征收个人所得税也是对一部分高收入者调节的需要。”刘丽坚说。

“一刀切”的现实

尽管“12万”是一个反复权衡过后的标准,但一旦确定了这个临界点就会出现问题。财政部科研所税收研究室主任孙钢说:“比如说现在月薪2万是高收入者,但我就发薪发到19990元,那不就不是高薪者,就不用申报了吧?我少10块钱行不行?人为规定是不能达到你原来预想的目的的,人们有很多对策。所以,你定高薪的标准是很困难的。你一旦确定,很多人会自动通过各种对策来修正自己的一些行为,来躲避一些申报义务。”“如何具体化?特别是对平常的监管上,加以规范化,而不是仅仅定一个标准就可以了。”

而同样,即便是相同收入的“高收入者”在具体实践中也面临不同的家庭情况。比如这些高收入纳税人供养人口的因素充分考虑进去,还应当考虑其他一些必需的开支,如疾病、学费等。在人大常委会审议草案时,曾有委员们提出,关键并不在于具体的减除费用标准和重点监管的起点标准,而是确定“个税其他扣除的标准”。

全国人大代表杨谨华认为,目前在所有开征个人所得税的国家,其个税制度中都有费用扣除规定,一般分为三类,即个人免税扣除,适用于所有纳税人,是按人头规定的固定扣除额;成本费用扣除,是补偿个人为了取得收入而花费的成本;家庭生计扣除,其作用是补偿家庭生活开支,依据是家庭结构、婚姻状况、子女人数和其他被赡养人等情况。

据国家统计局统计,2003年,中国城镇职工的赡养系数是1.91,即一个就业人口平均要赡养1.91人(含就业者本人)。专家认为,因中国教育、医疗、住房、社会保障等制度的改革,一些原来由企业和政府承担的支出压力现在转给了个人。而现行的个人所得税制度,对许多属于个人取得收入所花成本费用、维持家庭的生计费用,没有相应地扣除或免税规定。

“能不能家庭联合申报,确实有人提出来过这个问题。能不能我赡养三个老人,跟你赡养一个老人,应该扣除不一样。或者就说我养两个孩子上学,你一个孩子都没有,是不是费用扣除不一样。”刘丽坚说,“但是从国际通行的做法来看,大部分国家是什么,它必须要具备很高的条件。这个条件第一是全社会纳税意识法制环境是非常好的,第二是税务机关的征管水平是非常高的,第三是这个国家的税制,不能实行分项税制模式,要实行一个综合税制,或者混合税制模式。什么叫综合税制模式、混合税制模式?综合税制模式就是你个人要就你的全部所得,就是一个总算账,然后找一个总的适应税率。我们国家这两种模式都不是,是一种分项税制模式,总共确定11项个税所得,每一项所得有不同的费用扣除标准。基于这么多因素,在目前情况下我们还得搞一刀切。”“但长远看,这是个人所得税一个发展趋势,就是让个人所得税税制更加人性化。”

“公平”里面的“公平”问题

经济学家左小蕾认为,“扩大自行申报”的改革能进一步堵塞税收征管漏洞。因为要求扣缴义务人都必须办理全员全额扣缴申报,这样形成对高收入者的双重申报,实行交叉监管,加强对高收入者的税收的征收管理,使被长期诟病的“富人”逃税和轻税收负担的问题得到遏制。

加强对高收入者个税监控的主要目的之一显然是调节收入差距,与之相伴的政策,是对低收入群体的减税。在新条例施行一百余天后,有关部门调查发现,工资在2000元的群体是这次税改受益最大的。“我们也曾经算过一个账,免征额度提高到1600元后,对2000元工资收入的人,税负减轻是79%,就是大体80%的税负没有了,只交20%,而工资在3000元的税负减轻44%。北京、江苏、浙江等发达地区,他们现在的纳税人数减少25%左右,安徽、河北等经济欠发达地区减少80%。”刘丽坚说。
但对于“年收入12万以上的”高收入者这部分税收对象来说,同样存在着公平的问题。中央财经大学法学院院长甘功仁认为,个人所得税主要偏重于调节财富增量而不是存量,无法解决初次分配不公的问题。中国贫富差距的拉大,主要是收入初次分配不公平形成的。

“对高收入者从‘征税’到‘报税’体现了我们国家税改的一个很好的方向。”一名税收专家指出,但如果仅仅试图单纯通过对依靠劳动获得的较高收入的高收入者多征税、征重税,在实际上会产生另一种不公平倾向。

“收入差距问题是一个方面,财富差距是另一个问题,我们不应该把注意力全部放在个税上面。”财政部科研所副所长刘尚希说,个人所得税应该公平,个人收入来源控制,这些都是很难做到的,你做不到这种情况下,说不定会造成有一部分人纳税了,有一部分人没有纳税,“要做到公平首先该纳税的人纳税了,这才是首先做到公平,在这个基础上怎么再去完善它”。

隐性收入透明化就应该是对工薪高收入者统一加强监控的前提之一。经济学家刘遵义认为,首先,需要把所有收入、尤其是国家公务员的薪水和所得完全透明化,工薪收入者的纳税基础才会更平等。他说:“现在公务员的收入看上去偏低,但实际上他们还有其他形式的收入与支出。这些收入往往并非不合法,但问题在于不透明。公务员的所得不透明,会直接影响到个人所得税的计算,造成税赋的不公平。例如,在外资企业工作,月薪是8000元,收入完全是现金;但在政府机构工作,月薪收入虽说只有2000元,实际收入却可能达到8000元。两者在纳税时,一个是按8000元收入计算,一个却是按2000元计算。国有企业的工薪也存在同样的问题。”“收入不透明还带来很多其他问题。比如养老问题,因为人们缴付的社会保障费用是按名义上的收入来计算的,有一个固定的比例。假如两个人的实际收入一样,而缴付的社会保障费用不一样,这就很不公平。”“另外,对有更多手段逃避税收的私营企业主和一些特殊行业的人,如何落实清楚他们的收入来源?”

刘丽坚表示,税务机关下一步的重点也在于此。“我们总局定了一个413工作思路,这个工作思路的重点,一个是要加强高收入者的管理,要做全员全额工作。我们以前扣缴单位在报税的时候一般都是报一个总数,比方说某某单位100人,交税10万元,至于里面张三、李四分别交多少都不清楚,我们想全员全额管理以后,就是让你报明细,张三、李四分别交多少都要报明细,我就可以发现谁到底取得收入多少。我们现在正在做这个系统,我们现在的成效还是比较显著。”

她说,有多处工资来源的纳税者仍是更重要的监控对象。“南京地税局曾经搞了这样一个系统,他们发现40万的纳税人中,有两万人是取得两处以上工资薪金所得的,最多一个人取得了16处的工资薪金所得。这样一汇总,他就要实行高税率了,也是一个高收入者了。”

“报税”模式的技术问题

刘桓表示,目前我国税务系统对高收入者的监控比较困难,要求其实行自行申报还有待相应的配套条件的建立和完善。

刘桓认为,“操作办法”应着重解决的问题包括:加快建设纳税人编码制度,将税务编码卡与居民身份证配合,居民身份证同时就是一个人的税务编码卡。

“每个纳税人只有一个唯一的编码,他从事各种活动的收入(如不动产获得的收益、继承遗产的收益、银行利息收入、工资薪金收入等)都必须填写该代码。这些信息最终将从各部门(福利部门、银行、海关、公司、企业雇主等处)汇集到税务部门。税务机关则通过计算机网络进行集中处理,方便准确地掌握纳税人的各项收入情况,从而有效地控制和审核个人的纳税申报。”

此外,除了进一步完善个人储蓄存款实名制外,今后要在交易、收入过程中实行票据化、电子化,减少现金交易和现金支付,“取得收入的纳税人必须建立存款账户,账户号码就是纳税人的税务编码,规定任何支付单位都必须转账方式支付款项,否则不允许作为费用、成本等列支”。

同时,“在税务系统内,加快建设全国联网的税务情报信息交换系统,首先将在各重点城市地税局之间试点开通信息沟通渠道,以利于及时准确地掌握个税的申报和缴纳信息”。

刘丽坚说,现在税务部门每年个人所得税都要搞一个专项检查,并且企业所得税会算清楚,也会审查,现在还有一些制度文件规定,比方说文件规定:个人投资者如果向单位借款,超过一年以后不还,又未用于生产的,我们要视同他个人分配所得。还有一个文件规定,个人投资者在企业中列支,用于为他个人及其亲属购买了一些大宗财产,比如说房屋、汽车等等,这种我们要视同他个人分配,要征他个人所得税的。

“对高收入监管要制定更多的制度。比方说像一些演职人员,就是演出办法、演出市场管理办法;一些个人投资者管理办法;还有像律师和中介机构,针对这样一些高收入行业单独制定一些管理办法。另外,我们想加强一些重点的纳税人,比方说像一些个人投资者,一些歌星、影星,我们想加强这方面的监管。我们还想在每年搞一些个人所得税专项检查,就是专门针对这些收入比较高的行业,或者收入比较高的个人进行检查。还有我们搞一些办法,进行和其他部门相配合的税源管理,通过全员全额管理把从外部门取得的信息进行筛选比对,查找这些高收入群体。”

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