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升级的娱乐,升级的管束

2006-02-21 14:01 作者:朱文轶 2006年第7期
——专访文化部文化市场司副司长张新建

三联生活周刊:比较新《条例》和1999年的《娱乐场所管理条例》,觉得最大的不一样是,娱乐业被政策制定者更明确地看作一个产业了。能介绍一下这个产业现在的概况吗?

张新建:这个产业太大了,光北京就有2032家娱乐场所。娱乐业一直是在国家不鼓励也从来不投资的条件下创造了大量的社会财富,并且被课以重税。娱乐业的税收高达20%,加上3%的文化建设基金,各种费用累计要达到30%以上。据《2005年中国文化、文物统计年鉴》资料显示,全国各类娱乐场所的增加值占总增加值的48.7%,成为文化娱乐业的主要产业形态。

这都决定了政府部门要根据社会经济发展水平,群众的文化消费需求修订《娱乐场所管理条例》,来解决娱乐市场存在的现实问题。我一直认为,娱乐业这个市场的每一步发展都反映了我国改革开放的水准,它可以说是中国改革开放不同时期,第一个真实的缩影。

三联生活周刊:这个市场好像是从1979年广州东方宾馆开办的“音乐茶座”开始的,正好是改革开放开始。

张新建:我认为中国的娱乐市场是先从舞厅开始的,而且原来是非营业性的,就是机关团体、企业组织的团体性非营业性舞会,到了营业性的舞会,由原来的不被国家承认,到1987年被国家承认。

“音乐茶座”主要是听歌,还比较简单一点。舞会在当时的环境下比较敏感,就把后来娱乐市场发展里一直伴随的争议和冲突集中体现出来。80年代,舞厅刚兴起的时候,很多人认为伤风败俗。有些部门调研,认为由于舞厅出现,造成社会离婚率提高,一些因争抢舞伴引发的治安案件增加,是一种不安定因素。当时,哪怕是营业性舞厅的管理也相当严格,舞厅四角,被安放了排球裁判那样的高凳子,有人看着,要求男女搂的距离“一拳之距”,近了就会提醒注意点。

1984年的时候,还明确说不允许开营业性的舞会。1986年,文化部对天津的经验和做法给予了一些支持和推广。1987年,文化部、公安部、国家工商管理局有一个《关于改进舞会管理问题的通知》,对“营业性舞厅”开了口子,我认为它让舞会这个娱乐业的最初形式第一次获得了合法的位置。

三联生活周刊:从“舞会”到现在的量贩式KTV,从娱乐产业化到政策调整的变迁,一条主线似乎是,娱乐业在升级,政府管理也在升级。以前我们对娱乐业的管理是不是更多表现出“管束”?

张新建:有时候管束是必须的。一个社会问题,文化市场出现的某个现象,带有普遍性,群众反响非常强烈,对社会的治安、和谐构成影响,这样的问题,政府部门必须痛下杀手,集中治理,专项整顿,这是必要的。比如,90年代后期,卡拉OK出现后,营利性陪侍出现,社会反响非常大,文化部门,特别是公安部门加大对色情业打击的力度,应该说有组织大规模的色情陪侍得到了遏止。现在这种问题还是存在的。

三联生活周刊:最严厉的一次集中“管束”是2000年吗?那一年,娱乐业连续发生了河南省洛阳市东都商厦歌舞厅大火和河南省焦作市的“3·29特大火灾”。这次治理有哪些经验?

张新建:2000年6月国务院办发文件对娱乐服务场所全面整顿,规定停止所有娱乐场所的审批,这集中解决了很多问题。但我们发现,还有一些黑歌舞厅、黑音乐茶座等场所只要能够提供一碗方便面,工商部门就会按照餐饮业发放营业执照,造成了严重的泛滥和管理失控。这是我们的经验教训。管束不只是一种手段。

三联生活周刊:政策是始终要在管制和发展之间寻找一个平衡点。尤其是对于娱乐业这个已经充分社会化,由民间资本唱主角的产业。我们注意到新条例在国家大力整顿和压缩各种行政许可的大背景下,又实行了许可证制度,这是为什么?

张新建:该管的还是要管。1999年制订的《娱乐场所管理条例》有一个突出的问题是,文化部门向娱乐场所发放审核合格文书,但在罚则中并未提及文化部门吊销或收回许可证的权力,对于违法经营的娱乐场所只能停业整顿,而不能关闭,这给我们的执法造成严重困扰。所以这次更明确了。

另外,在娱乐业优胜劣汰的规律有的时候并不适用,有违法现象的小型歌舞娱乐场所反而经营得更好。因此许可证制度方面,我们规定了娱乐场所的经营主体、位置和面积。娱乐场所的发展还要和政府部门的管理能力相适应,避免盲目发展,过多过滥。面积不得低于最低标准,1993年文化部《营业性歌舞娱乐场所管理办法》(6号令)规定,歌厅面积不小于60平方米,舞厅不小于80平方米,卡拉OK面积不得小于40平方米,其中设包厢的面积不得小于80平方米,每个包厢面积不得小于6平方米。十多年过去了,根据中国社会经济发展和社会公众消费水平的提高,歌舞娱乐场所的营业面积的规定也应当相应提高。东南沿海地区与西部欠发达地区在娱乐场所最低经营面积上应有所区别,但再低也不会低于1993年的规定。省会城市和大中城市经营面积标准要适当高一些,县与乡镇地区可低一些。

三联生活周刊:新条例还增加了审批娱乐场所实行听证制度,这是以前所没有的。

张新建:这是2004年公示的管理办法,体现消费者、公众的知情权、参与权和监督管理权。举个例子,前些年,有个直辖市开办娱乐场所遭到了当地百姓的反对,与当地文化行政部门沟通未果,便到文化部群访要求协调。说明了百姓对歌舞娱乐场所开办条件的参与意愿是非常强烈的,在社区开办歌舞娱乐场所既有正面影响,又有负面影响,涉及居民切身利益。因此将此作为制度确立下来,并作为审批的前置条件。

我们这次对场所位置的具体规定也是从这样几点考虑:重要的是要保障娱乐场所消费者人身和生命财产安全,还要重点解决老百姓反映比较强烈的居民楼娱乐场所噪音扰民问题,歌舞娱乐场所可能对未成年人和其他单位的干扰要尽量减低到最低水平。未明确规定200米,或者“周边”,就在听证过程中征询附近群众意见。

三联生活周刊:为什么要规定营业时间?被限制期间的这部分娱乐场所有多大规模?

张新建:这个规定是参考了日本和我国台湾地区对娱乐时间的一些规定。中国的娱乐场所是大众消费场所,不鼓励通宵达旦的娱乐,通宵达旦有害于消费者的身心健康。我们在征求一些娱乐场所经营者意见的时候,经营者也反映两点以后消费者数量减少,开启全部设备、配备经营管理人员成本过大,甚至是入不抵出,所以大多数经营者支持国家规定凌晨两点钟停止营业。且凌晨两点之后属于事故多发时段,管理人员劳累,事故隐患不易发现,同时也是政府部门管理的薄弱时段,所以我们认为在此时段,娱乐场所应当按时停止营业,这是维护消费者合法权益也是保障经营者合法收益的有效规定。

事实上,第一次规定凌晨两点以后不能营业是在2000年6月国务院针对娱乐业整顿的文件上,那次面更广,针对所有公共场所。
这次对营业时间的规定界定更清楚了。我们所说的娱乐场所,是指以营利为目的,向社会开放,消费者自娱自乐的场所,包括以人际交谊为主的歌厅舞厅卡拉OK场所等,也包括主要依靠游艺器械,如电子游戏厅、台球厅等场所。根据这样的概念,排除了企业内部不对社会公众而只对所属员工开放形式的场所,或者机关、工矿企业为活跃本单位职工文化生活举办的联欢会舞会卡拉OK演唱活动,都不属于本条例调整的范围。另外,酒吧和桑拿浴等场所中也有专业演员的文艺演出,虽然不单独售票,但它是整个营业项目的组成部分,或者说是主营项目的配套服务,因此也属于营利性的。但是这种演出活动,应当按照《营业性演出管理条例》的规定去管理,网吧按照《网吧管理条例》进行管理,都不属于《娱乐场所管理条例》管理的范畴。这部分在整个产业里占的比例并不是很大。

三联生活周刊:现在还没有一部统一的文化市场管理大法,分类的矛盾和行业的条块分割在娱乐行业的管理上还是个比较大的问题。一个行业,文化部门、公安部门、工商管理部门都参与管理,职责和权限也存在交叉,新条例如何尽量协调这个管理难题?

张新建:新条例与原条例的重大变化是相对明确了行政主管部门的职责和权限。娱乐场所由县级以上文化、公安部门管理。明确了审批机构在县级文化行政部门。只有中外合作、合资场所的审批权在省级文化行政部门,主要监管权力根据属地管理、重心下移的原则,把监管的权力确定在基层。谁审批,谁管理;谁主管,谁负责。这样做避免了同一主体多层审批,审批交叉的现象,和互相推诿扯皮的行为。

歌舞娱乐场所主要在基层,县级管理部门容易在第一时间发现问题,及时处理问题。娱乐场所出现的问题很难固定,必须现场及时处理,对这类问题交付基层文化、公安部门处理更为有效。第二,明确了上级文化、公安部门对娱乐场所的监管职责。上级管理部门认为必要时,可以依据条例规定,对娱乐场所有调查和处理的权力,下级管理部门认为案件重大和复杂,可以请求上级部门调查。好处是加强了上级对重大复杂问题的调查处理权和责任,有利于打破地方保护主义。娱乐场所问题有些是跨地区、跨行业的,县级文化、公安部门调查取证有困难的,应当由上级有关部门处理。当然,本条例执行中,最大的困难不在文化部门,而在公安部门。歌舞娱乐场所长期存在的问题,如色情陪侍、吸食新型毒品问题,条例虽然做了明确规定,但落在实处还要做艰苦的工作。我们要和公安部门密切配合,做长期大量的工作。

作为一个政府部门,我们更希望在对行业实施管理过程中,管束不以发展停顿为代价。管理要有前瞻性,预测性,能积极主动地引导市场,培育市场,规范市场。不等问题出现时候,就已经把它引导到正确方向,使这个市场规范化。

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