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出口退税艰难变革

2005-08-25 09:13 作者:谢九
新的出口退税机制在实施一年半之后,再次进行新的变革

新的出口退税机制在实施一年半之后,再次进行新的变革。8月6日,国务院发布通知指出,国务院批准核定的各地出口退税基数不变,超出基数的部分中央与地方按照92.5∶7.5的比例共同负担。

通知还指出,此次调整是“在坚持中央与地方共同负担出口退税的前提下完善现有机制,并自2005年1月1日起执行”。

在抱怨声中渐进改革

出口退税的原意是为了加强本国产品在国际市场上的竞争能力,扩大出口贸易,需要将本国产品以不含税的价格向国外输出,也即将产品在各流转环节累计缴纳的税款退还给企业。出口退税在国际贸易中是一种很普遍的做法,如果退税不足,不利于鼓励出口,如果退税过多,会被别国指责为变相补贴倾销。对于企业而言,出口退税本应该大受欢迎,但是由于退税机制的种种不足,出口企业颇多抱怨。

我国的出口退税始于1985年,起初出口退税的资金一直由中央全额负担,在很长一段时间内,出口退税为扩大我国的出口起到了很大的作用。但是随着近年来我国出口量与日俱增,中央财政的压力也随之加大,拖欠企业的出口退税欠款“滚雪球”般迅速增大,企业抱怨声四起,出口退税欠款给出口主导型企业带来很大的经营压力,更有一些中小企业因此破产倒闭,并由此形成一些理不清的三角债。

为了缓解出口退税形成的压力,2002年,国家采取了“免抵退”政策,也就是企业可以用当月应退税款抵消当月应纳增值税款,但这项政策也只是治标不治本之道,尤其是一些没有内销的企业,根本就无法从“免抵退”政策中受惠。截至2003年,中央财政拖欠出口退税款仍然高达2000亿元。

2004年,国家开始对出口退税机制进行改革,确立了“新账不欠、老账要还、完善机制、共同负担、推行改革、促进发展”的原则,将出口退税比率下降3个百分点,同时,还建立了中央和地方共同负担的退税新机制——中央负担75%,地方负担25%,并在当年还清了全部拖欠的税款。在新的出口退税机制下,轮到了地方政府开始抱怨。

在中央和地方共同负担的新机制下,除北京市由市一级政府负担出口退税外,其他地方则是按照各级政府间现有的增值税分享比例分摊出口退税,负担层层下划,有些地方甚至到了乡镇一级,地方政府纷纷抱怨压力太大。在今年的“两会”上,出口退税成了代表们的热门提案。

自从2004年开始出口退税新制以来,中央政府不再拖欠企业退税,而一些地方政府由于财力不足或其他原因,开始拖欠企业退税。按照出口退税的流程,即使中央政府将75%的退税款备齐,而如果地方政府应该负担25%部分没有缴纳,退税款也不能发放到企业手中,企业因此而开始新的抱怨——出口退税首先应该解决的是政府和企业之间的关系,而中央和地方政府的关系属于“内部矛盾”,不能因此而影响企业。

由于出口退税新政实施时间仅有一年半,还没有统计数据显示是否又形成了新一轮的欠款高潮,但是地方政府和企业各有抱怨,却已是事实。正是在这种形势下,出口退税机制再次改革。

症结难解

从表面来看,出头退税之所以引发诸多抱怨,全因中央和地方财力不足所致,而事实上,症结还在出口退税机制本身。

在过去中央全部承担出口退税的机制下,中央对于各省市的退税都有一个计划指标,而不是根据实际出口量来制定,在实际出口量年年猛增的形势下,计划下的指标必然无法满足企业的退税需求。

另外,由于增值税贯穿了产品、采购与出口的各个环节,这就意味着出口商品的增值税纳税地与退税地不一致,采购地政府获得增值税收入,而出口地政府却要承担退税责任。国务院发展研究中心对外经济研究部副部长隆国强认为,在过去中央统一承担的时候,由于东部发达地区出口量远远大于西部欠发达地区,他们在出口退税上实际上享受了变相的转移支付,这样的情况不利于缩小东西部的差距,从产业链上看,下游承担了上游的成本,这也是一种不公平。

中国社会科学院财贸所副所长高培勇表示,现行出口退税体制存在的问题,从表面上看,主要是由于纳税地与退税地不一致造成的地方财政负担不均衡,突出表现为采购出口集中的口岸城市的财政困难。而从深层次分析,出口退税体制运行中暴露出的问题与我国当前的税制结构、经济发展模式及增值税分享体制有着密切的联系。

在出口退税压力日渐增大的情况下,政府不仅调整了中央和地方的负担比率,还多次调整出口退税率。高培勇认为,“退税率的下调幅度受到出口形势的制约,过低的退税率势必对出口产生负面作用,进而影响整个经济增长。为了应对出口增幅下降的局面,政府只能再上调退税率。出口退税率的频繁调整实际上是政府在财政负担能力与出口增长之间‘相机抉择’的结果。这种‘相机抉择’式的政策调整干扰了企业的正常预期与经营决策,也造成了出口退税机制的不稳定”。

高培勇认为,考虑到我国现行的税制结构和出口导向型经济增长的实际情况,一个现实的选择是放弃“应退尽退”原则,适度下调出口退税率,并将退税率尽可能保持稳定,避免根据税收收入形式和出口波动进行频繁调整。

中国社会科学院财贸所的张斌长时间在做关于出口退税的调研,最近还有一份由他执笔的报告上交到了国务院。张斌认为,此次出口退税的调整是缓解矛盾的暂时性措施,能起到一定效果但是解决不了根本问题。张斌认为,实行增值税的绝大多数国家都是中央税,在主要国家中,只有我国和德国是共享税。如果增值税是中央税由中央财政负担,就不存在体制障碍,我国的出口退税问题也就不会如此严重了。但是,目前我国的税制结构中,增值税收入占全部税收收入将近50%。如果不共享,地方政府财政收入难以保障。因为地方政府分享了增值税的部分收入,所以,当中央财政在出口退税上遭遇压力,地方政府也需要和中央共同负担。

问题的关键似乎集中在了如何确定中央和地方政府的分担比例,当中央百分之百负担时,中央财政有压力,造成了数量巨大的欠款,当地方政府予以分担时,地方政府开始叫苦。在过去几十年里,出口退税机制也就在两难间徘徊。

回归还是试错?

100%,75%,92.5%,这是不同时期中央财政对出口退税的不同负担比例,这是否也意味着出口退税机制又重新向老路上回归?

国务院发展研究中心的隆国强认为,是不是向老体制回归,现在还不好判断,但是有一点必须明确,那就是不要一提到老体制就认为是不好的象征。从理论上讲,中央应该对出口退税百分之百负担,在过去老体制下,之所以发生巨大的欠款,实质并非是中央财力不足,而是因为过去的出口退税以计划指标为指导,所以难以满足实际需求。

中央和地方究竟应该如何分担出口退税的责任?92.5∶7.5这一比例是否就是一个合理的比例?隆国强说:“中央和地方政府的责任是一个很难分清的问题,‘92.5∶7.5’是否就能说准确反应了中央和地方的责任?现在也很难说是一个合理的比例。”

在2004年实行中央和地方共同分担之后,很多地方政府开始叫苦,地方政府是确有压力还是和中央政府博弈?隆国强表示,在调研过程中,很多地方政府确实有很大的压力,一方面是因为出口增长过快,出口退税额也随之剧增,另外一方面,地方政府很大的一部分收入来自于土地,在国家宏观调控中,对土地转让作出了一系列严格规定,地方政府的土地收入一落千丈,“一方面收入大减,一方面支出大增,地方政府叫苦是他们确实有困难,而不是会哭的孩子有奶吃。但是问题的关键不在于中央和地方之间应该如何承担,而是首先应该保证企业的退税款,然后才是政府和政府之间的事情。”隆国强说。

对于即将出台的新机制,隆国强认为无法从根本上解决目前出口退税存在的问题,因为问题出在机制上,“我认为更大的问题可能还是我们的税制不合理。要解决出口退税问题就是要把出口退税放在整个税制里面通盘考虑,只有把我们的税制问题理顺了,才会解决出口退税问题”。

张斌则认为,在中央和地方共同负担的情况下,地方政府的分担责任要尽量明确,应该由省级政府退税,而不应该层层下划到甚至乡镇一级,让过低的地方政府承担过多出口退税。事实上,国务院日前发布的通知也体现了这种思路。通知指出,各省(区、市)可根据实际情况,自行制定省以下出口退税分担办法,但不得将出口退税负担分解到乡镇和企业;不得采取限制外购产品出口等干预外贸正常发展的措施。所属市县出口退税负担不均衡等问题,由省级财政统筹解决。

张斌认为,“出口退税问题的根源是因为增值税不适于做共享税,共享税才有各种不一致的问题,但是这个问题又和我们国家增值税收入过高有关系,这两个问题交织在一起是一个深层次的体制问题,这个矛盾必须依靠我们的税制改革才能解决”。

对于出口退税的困局,高培勇给出了一个长期的解决方案,由中央承担全部出口退税,但是增值税的收入也由中央独享,而地方政府的减收部分由转移支付及其他收入的调整予以解决。高培勇也承认,这一思路涉及到中央与地方利益关系的调整,难度与阻力较大。

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