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谁来堵住银行的漏洞?

2005-08-23 15:27 作者:谢九 2005年第32期
面对银行界问题,银监会主席刘明康曾总结出“三个80%”和“三个一”现象,即职务犯罪80%,尤其是一把手犯罪问题严重,案发在基层的80%,内外勾结作案的80%;一把手纷纷落马,内部环节一路打通,犯罪分子一跑了之。

触目惊心的漏洞

面对银行界问题,银监会主席刘明康曾总结出“三个80%”和“三个一”现象,即职务犯罪80%,尤其是一把手犯罪问题严重,案发在基层的80%,内外勾结作案的80%;一把手纷纷落马,内部环节一路打通,犯罪分子一跑了之。

在刘金宝的几项罪名中,收受贿赂所涉金额最小,但是从中国银行的角度来看,这项罪名其实最为恶劣,因为背后牵涉着中银对钱永伟等人十多亿元的不良贷款,造成的损失远远超出其贪污金额。

刘金宝的违规放贷,也充分揭示了银行业内控机制的漏洞,当一个行长的权力得不到约束时,银行的内控机制形同虚设。正常情况下,银行的放贷程序应为“接受公司贷款申请——调查公司资信状况——风险评估——行长签字——放贷”。在刘金宝这里,正常的放贷程序完全被打乱,首先是行长签字放贷,然后再去补办手续,行长的权力完全凌驾于制度之上。此类手法不仅是刘金宝的专利,其他落马银行高官如王雪冰、赵安歌等也大都与此类似,都是利用手中的权力强行冲开一切障碍,手法大胆粗劣。

刘金宝等银行高官更多是为企业违规放贷,而基层银行人员则将目光盯住了企业的存款。和银行高官相比,基层的银行人员权力相对有限,但是其犯罪手法也更为复杂,更富“技术含量”。

被称为建国以来山西最大的金融诈骗案——“7·28”系列案,共涉及5家银行73起案件,涉案金额达十几亿元。其犯罪手法大致为,中间人在银行和企业之间高息揽存,银行人员通过私刻企业印章、偷换预留印鉴等手段完全控制了开户企业的账户,然后挪至其他账户,最后再高息贷出或者干脆自己挪用。

今年1月曝光的中国银行黑龙江分行哈尔滨河松街支行行长高山案,其手法也极其相似,不同之处在于,“高山案”中还有银行和企业内外勾结的特点。上市公司东北高速存放于河松街支行的3亿元存款不翼而飞,事发后河松街支行行长高山和东北高速黑龙江分公司党委书记李百川潜逃,东北高速董事长张晓光因涉嫌挪用公款,被吉林省人民检察院刑事拘留。

今年8月16日开审的余振东案,涉案金额将近5亿美元。利用中国银行“联行清算系统”的漏洞,许超凡、余振东、许国俊3个中国银行开平支行的行长修建了一条资金暗道,直接窃取中国银行的资金,直到中国银行将各地电脑中心联网,才发现了高达4.8亿美元巨额亏空。事发后,余振东、许超凡、许国俊等硕鼠逃至海外,余振东去年4月被引渡回国。

无论是刘金宝、王雪冰等银行高官,还是高山、余振东等基层行长,所暴露出来的银行漏洞都让人触目惊心。

银监会上路

2003年4月,为使央行更专注于货币政策职能,同时使银行得到更有力的监管,银监会正式从央行独立出来,与证监会、保监会成为并驾齐驱的金融监管三驾马车。

为了使银监会履行职责得到明确、全面的法律授权,同时也为了加强中国银行业监管的独立性、专业性和权威性,2003年12月,《银行业监督管理法》在第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上通过,并于2004年2月开始正式执行,成为继《中国人民银行法》和《商业银行法》之后,我国银行业的第三部基本大法。

一方面,《银行业监督管理法》对监管机构使用监管手段和措施给予了适当授权,为实施有效银行监管提供了必要的法律支持。另一方面,《银行业监督管理法》也对监管权力的运作进行了规范和约束,形成了对监管机构严格的监督制约和问责机制。《银行业监督管理法》还规定国务院审计、监察等机关,依法对银行监管机构实施外部监督,同时要求监管机构公开监督管理程序,增强监管工作的透明度,接受社会公众的监督。

银监会成立两年来,不良贷款余额和比率开始呈现“双降”的局面,可以说,银监会对于银行的信用风险和市场风险给予了足够的重视。而随着银行业内部案件的上升,银行的操作风险开始引起更多人的关注。

所谓操作风险,是指“由不完善或有问题的内部程序、人员及系统或外部事件所造成损失的风险”。银行业近年来频频发生的大案要案,正是操作风险的体现。在银行的资本充足率等关键指标中,均为信用风险和市场风险安排了资本,但是对于操作风险未予考虑。巴塞尔银行监管委员会认为,操作风险是银行面对的一项重要风险,银行应为抵御操作风险造成的损失安排资本,并在《巴塞尔新资本协议》中为此提供了专门的计算方式,比如基本指标法、标准法和高级计量法等,试图能够准确计量操作风险。

中国银监会虽然暂时没有加入《巴塞尔新资本协议》,但是对于操作风险也给予了足够的重视。今年3月份,银监会下发了《关于加大防范操作风险工作力度的通知》,银监会指出,“当前,银行机构对操作风险的识别与控制能力不能适应业务发展的问题突出。一些银行机构由于相关制度不健全,或者对制度执行情况缺乏有效监督,对不执行制度规定者查处不力,风险管理和内部控制薄弱,大案、要案屡有发生,导致银行大量资金损失。为此,各银行机构必须加大工作力度,进一步采取措施,有效防范和控制操作风险”。

在通知中,银监会提到了防范操作风险的13条措施,除去一些略显宏观的叙述,其中大部分措施安排相当具体,显然是在研究了大量银行犯罪之后的“有感而发”——比如要求建立和实施基层主管轮岗轮调和强制性休假制度,并确保这一安排纳入总行及各级分支机构的人事管理制度;要明确具体的操作程序和规定,并由人事部门按照规定就轮岗轮调和休假主管的顶替人员预先做好相应安排,稽核部门应对相关的制度安排和执行情况进行有效审计跟踪;严格规范重要岗位和敏感环节工作人员8小时内外的行为,建立相应的行为失范监察制度;对举报查实的案件,举报人属于来自基层的员工(包括合同工、临时工)的,要予以重奖;对坚持规章制度、勇于斗争而制止案件发生的,要有特别的激励机制和规定,违法、违规、违纪的管理人员,一经查实,一律调离原工作单位,并严肃处理;加强和完善银行与客户、银行与银行以及银行内部业务台账与会计账之间的适时对账制度,对对账频率、对账对象、可参与对账人员等做出明确规定;加强未达账项和差错处理的环节控制,记账岗位和对账岗位必须严格分开,坚决做到对未达账和账款差错的查核工作不返原岗处理;严格印章、密押、凭证的分管与分存及销毁制度;加强对可能发生的账外经营的监控,当日出单要核对,机器打印的出单要全部核对,要探索手工情况下的有效监控措施,以及网点通存通兑中多部门办理业务等情况下向客户验证复检的有效手段。

银监会的措施虽然具体入微,但是在执行过程中如何落实才是最大的难题,尤其是在监管相对薄弱的基层行。在银监会《关于加大防范操作风险工作力度的通知》中,特别强调了“切实抓好本通知在基层的监管抽查工作”,要求加强对基层行的合规性监督,对权力过大而监督管理又不到位的基层行,要重点加强监督,促其及时整改,要强加对权力的监管和监控,防止权力滥用和监督缺位。

监管是一连串事件

如果仔细探究近年发生的银行大案要案,会发现大部分案件被发现都是通过举报或者相关企业案件被连带出来,而通过监管部门发现的大案并不多见。比如刘金宝一案,最早就是有知情人士举报,中央金融工委以例行检查为名,查出了中国银行对上海万泰集团的违规放贷。张恩照辞职,也是因为海外诉讼而曝光。王雪冰事发之前,国内审计机构也没有查出他的犯罪事实;光大集团的朱小华等都是源于举报才得以东窗事发。知情人能够勇敢站出来举报固然可喜,但是如果过于依靠举报等手段,终究不是长久持续之道。

现汇金公司总经理、时任央行研究局局长的谢平曾于2002年主持过一项关于金融腐败的大型问卷调查,并在今年年初和其博士研究生陆磊写成了《中国金融腐败的经济学分析》一书。书中一项问卷调查为——你认为当前金融腐败案件的发现主要依靠什么?选择“举报”者占43.1%,“企业(借款人)案件带出金融部门责任”占28.1%,“常规检查”占15.5%,“突击性现场检查发现”占9.3%。而后两项正是监管部门的主要手段,由此可见,监管部门主动挖出银行蛀虫的能力还有待提高。

对于银行监管水平的衡量,国际上已有通行准则。1997年9月,巴塞尔银行监管委员会发布了《有效银行监管的核心原则》,成为指导各国银行监管部门的准则。去年10月,中国银监会针对《核心原则》进行自我评估,结果并不乐观。

银监会副主席唐双宁曾表示,中国银行业监管离《核心原则》的要求还有较大差距,如银行监管的有效性受内外部环境的制约较大;市场准入监管方面依然不够科学规范;审慎性法规的系统性和完整性不强;持续银行监管手段还需进一步完善;监管信息的统一性、完整性、真实性和透明性方面尚需花大气力改进;监管者权威性不强,难以确保监管的公平与效率;跨境银行监管的能力存在明显不足等等。唐双宁还表示,中国银监会已经着手制定加快中国银行业监管建设,缩小与《核心原则》要求差距的中长期行动规划,计划在今后5年内,使中国银行业监管水平基本达到《核心原则》提出的各项要求。

在开展自我评估的基础上,银监会向国务院上报了《提高我国银行业监管有效性中长期规划》,提出到2006年底建立起有效银行监管的重要基础,2012年基本达到《核心原则》的各项标准。银监会主席刘明康也在年初对外界表达了他的决心,从今年开始到2007年的3年左右时间,我国银行业监管工作将在监管能力建设、现代企业制度、银行风险管理和风险处置等5个方面实现突破性进展,努力维护银行体系的稳健运行。

事实上,预防银行腐败是一连串事件,银监会仅是其中一环。在巴塞尔银行监管委员会的《核心原则》中,首先提到了银行有效监管的五个先决条件——稳健且可持续的宏观经济政策;完善的公共金融基础设施;有效的市场约束;高效率解决银行问题的程序;提供适当的系统性保护(或公共安全网)的机制。

银监会核心原则的评估小组曾表示,在这五个方面,除属公共金融基础设施的银行监管外,其他方面远非监管当局所能左右,但在这些方面存在重大缺陷的情况下,监管当局实施监管的效果将会大大削弱,甚至可能劳而无功。为此,中国银监会国际咨询委员会专家委员在论及如何提高中国银行监管有效性时,一再强调,银行业及其监管机制的改革,需要与其他部门的改革同步协调进行。

除此之外,银行的内控机制加强也是迫在眉睫。国有商业银行的内控机制在形式上并无明显缺陷,比如外有《商业银行内部控制指引》,内设纪检部门等机构。但是一个显而易见的矛盾是,银行的最高领导权力过大,甚至纪检部门也在其领导之下,使得内部监管难度增大,当王雪冰、刘金宝、张恩照等银行领导频频涉案时,银行内部机构很难对其形成约束力。经常是银行领导在公开场所慷慨激昂地大谈反腐,而自己却难以洁身自好。

在近年来银行轰轰烈烈的改革当中,引进战略投资者的举动往往为众人瞩目。一方面为了吸引资金,一方面意在通过战略投资者改善银行的治理机构,某种程度上讲,后者的意义更为重大。

对于成立仅两年的银监会,在错综复杂的银行风险面前还需要不停地探索。而要堵住银行业的漏洞,需要努力的不仅仅是银监会。

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