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中国安全问题的成本计算

2005-08-09 12:19 作者:蔡崇达 2005年第28期
——专访国家安全生产监督管理总局政法司司长、新闻发言人黄毅

——专访国家安全生产监督管理总局政法司司长、新闻发言人黄毅

“就是要让他们(矿主)死不起人”,这是安监总局政法司司长、新闻发言人黄毅对中国生产安全的解决办法,因为“说到底,安全问题落到实处终究是个成本计算问题”。据黄毅的观点,这一轮矿难高峰的突出背景就是,随着经济发展,全国性能源紧缺,煤炭价格迅速上涨,各煤炭企业无不加大开采。有调查发现,去年全国27个产煤省区市中,有20个省区市超产,全煤炭行业有7.5亿吨产能缺乏安全保障。另一方面,中国的煤炭部已经撤销7年多,缺乏集中监督,很多赔偿标准还照着以往的标准,这就导致了煤炭风险生产的回报增加而最终出问题后的赔偿成本却相对越来越小,“可以说此前中国生产安全问题的本质在于维持安全的成本大于事故成本,使许多企业选择风险生产”。

事实上根据安监总局局长李毅中的说法,2004年,全国一次死亡10人以上的特大生产事故129起,一次死亡30人以上的特别重大事故共发生14起,也就是不到一个月发生一起。而2005年1到5月,一次死亡10人以上的事故有23次,死亡682人,比去年同期增加1.6倍。而对整个国家来讲,另外一个成本计算更为重要——去年安全事故造成的直接经济损失高达2500亿元,约占全国GDP的2个百分点,这还不算间接的经济损失。“全国人民辛辛苦苦,才让GDP上升了八九个百分点,结果安全事故一发生,2个百分点就没了!”李毅中说。从这个背景上看,选择使安监总局升格、加强安全监督工作,也可以这么理解,这是中国政府的另一种成本选择,以“保证GDP最健康地增长在最合适的位置”。

三联生活周刊:最近这次新疆阜康神龙煤矿发生的特大瓦斯爆炸事故,事故原因就是超负荷生产和无煤矿企业安全生产许可证,这些都是比较明显的纰漏。李毅中局长是个很强势的人,安监总局升格正部级以后也加大了监控力度,为什么还会出现这样的问题,您觉得是哪一个工作链条上出现了问题呢?

黄毅:这有些历史遗留问题。在煤矿方面看,由于经济高速发展,加大了对煤炭的需求,而落后的增长方式又加剧了煤炭供应紧张。咱们国家煤炭的利用效率非常底,相当于世界的1/4,就是国外1吨煤创造的价值,咱们需要4吨煤来创造,所以超能力生产成为一种普遍的现象。新疆阜康本来按照它的生产能力是3万吨煤矿,即使在优化改造之后也只有9万吨煤。9万吨这样的一个煤矿,一般底下有80多人,现在它的产煤量光上半年就达到了30万吨,严重超过了它的生产能力。而且这个就是靠人海战术来提高产量,事发当时有125个人在井下最终83个人丧生。

关于安全生产监督的问题,确实出现了管理的脱钩和管理弱化。7年前煤炭的主管部门被撤销以后,整个行业的产业动作,行业的技术标准、设计规范都没有规定,一些重点产煤省、产煤市在撤销了煤矿管理部门之后,整个行业管理弱化了。煤矿企业这些年也在改革过程当中撤销了安全管理机构、精简压缩了安全管理人员,或者有的在改制当中以包带管、一卖了之,从而造成安全管理的缺位。

三联生活周刊:不过超能力生产、无安全生产证,如果监控真的能很畅通的话,其实也是可以查到的。是不是在监控上还有一些不能到位的地方呢?

黄毅:应该说在监管方面确实也存在一些漏洞。一个是在我们的监管力量上,我们有26000多个煤矿,仅靠安全监管部门或者安全监察部门查很难有效果。而且煤矿生产还是一个动态的过程,我们今天到那里去罚下一个生产隐患,你明天来它的工作整个变了,你除非天天去,但这个是不可能的。同时监管部门也不可能代替企业的管理,如果企业本身不重视,对于存在的安全隐患没有进行有效的治理,没有对于安全的投入能够保证,靠外面的监管毕竟不可能天天盯在那里的。

三联生活周刊:照这样解释,中国的生产安全很难解决,因为靠企业自我监督似乎不大可能。

黄毅:确实是这个问题,企业风险生产说到底不是侥幸心理,而是一种成本选择,安全是个比较大的概念,但落到生产部门就特别具体,对一个企业,他考虑的往往是维持安全的成本以及发生问题之后的赔偿成本哪个划算,而我们之前的问题在于,维持安全的成本本身是高的,而国家相关处罚规定因为历史原因却是相对弱的。所以我们正在布置经济手段以遏止事故的发生。企业或者地方可能受利益的驱使,违反安全生产。我们反过来通过利益的约束来促使他对安全生产的重视。

三联生活周刊:事实上,李毅中局长曾提到以前在处罚上力度相对不能太重,有点“力所不能及”。不过很多人对4月初“2·14”孙家湾矿难处罚决定印象比较深刻,大家关注这个事件,不仅因为这是安监总局升格以来公布的一个处罚决定,而且这个处罚的力度应该说是前所未有的。从副省长到底下还有18个厅局级领导干部都进行了相关处分,经济处罚也加重了。

黄毅:不能说原来的处罚力度就不大,以前对事故的调查处理都是按照原来的规定,给予什么处分,给予什么处罚,量刑到什么标准,这个都有规定。关于生产安全,《刑法》在131条到139条规定了对刑法案件的量刑标准,如果定罪是重大安全生产事故罪,只能判7年以下的徒刑。安全生产法则规定,最高行政罚款才20万元。这种处理在10年前,20年前可能还算比较严厉。可是在现在,20万元这个处理对于一个企业,一个矿主根本不当回事。还有一个就是刑事追究,发生一个特大事故有的判了两三年,再缓刑两年,或者有的就是采取监外执行,这也起不到什么作用。所以有的人处罚之后也不在乎,继续在这里采矿。就是说犯罪成本太低,可能的风险收入又较高。所以就有一些非法矿主对抗法律,对抗政府监管,非法开采。而处罚主管领导这个是有规定的,超过百人以上的生产事故,分管的副省级干部也是要给予一定的处分。只能说这次抓得比较严格,安监总局升格以后,我们所参与调查的一些事故,受到处分的省部级干部有七八个。事实上我们注意的还是加强对企业的经济处罚。

三联生活周刊:不过,以前的规定现在也还没有修改,按原来规定还是以非法所得乘以5来罚款,而且罚款上限20万元,那安监总局要怎么加强经济处罚呢?

黄毅:还是有操作空间的,比如在认定什么是“非法所得”这方面就有不同认识。像我们现在认定的非法收入就是当安全监管部门查到了企业的一些不安全行为或者重大安全隐患之后,下达了停产整顿通知书。如果企业没有执行,依然在进行生产,企业再进行生产的收入就是非法所得。比如我们在两个月之前给你下达的停产整顿通知书,我就从那天计算你生产了多少吨煤,每吨煤多少钱,这就很好算了,我们再乘以5。所以山西的39号煤最后被罚了3500万元,就不是20万元了。这个也是依法办事,我们依据其他的法律法规来突破20万元罚款的底线。比如说刑事犯罪最多可以判7年,但是别的地方还可以追究,像山西的一个矿主被判了20年。判的时候不能仅按照刑法中关于安全生产事故罪,还有倒卖爆炸物品的罪名,因为本来不允许企业生产了,也就不能供应炸药雷管。这样企业主就通过其他途径和生产厂家购买,这就构成了倒卖罪,再有明明知道井下存在重大的安全隐患,瓦斯已经超标,这个时候企业主仍然让工人继续在井下干活,这就可能构成故意杀人罪了。说到底生产安全是个综合工程,所以需要更有力量的单位来推。

三联生活周刊:我们注意到安监总局的升格不久就向国家提了四项建议,包括修订《刑法》、《煤炭法》等加大处罚力度,这可以说是安监总局希望加重处罚的直接表现,不过我们也同时注意到,与此同时还向中央要求每年投入30亿元支持地方对国有煤矿安全技术改造。这样的做法很有意味,一面更强硬一面加重支持。

黄毅:准确地讲,这个不是我们升格以后定的,是国务院常务会议决定的。煤炭法现在正在修订,由发改委组成的煤炭法修订工作小组,我们也是参与单位。而最近这次全国人大安全生产法执法检查,各地也提出了这方面的要求,要求修改刑法,提高对重大安全生产事故罪的判刑期限。由于对刑法的修改比较困难,我们正在考虑建议作出一些必要的司法解释作为补充的手段。我们已经把这个建议给了人大常委会。不过不能说大局已定,现在还没有列入修订立法计划。而30亿扶持国有煤矿安全生产技术改造的问题有个背景,原来中央财政投资煤炭部管理的94个煤矿,都在1998年下放到地方去了。这些企业造成的历史的欠账地方不可能弥补,而企业本身又没有能力偿还,所以国家财政给予资金上的支持。这个实际上从前年就开始了,先后拿了58个亿,今年又确定在原来拨出的58个亿的基础上增加了30个亿。这些都是为了更好地推进工作,让地方政府有信心有决心加大监督力度。事实上,先后88亿元的投入并不能弥补安全欠账,中国各地煤矿的安全欠账达到500多亿,以前老是拖着,很多地方也想国家最终会解决,而中央这次的投入,实际上提出了很务实的解决办法,就是国家带头地方要跟上。

三联生活周刊:地方政府似乎在安全监督工作中也是异常特殊的角色。李毅中局长曾经说过的一句话,“地方政府还是靠GDP说话的”。为了政绩,地方政府还是包庇一些违规生产,特别是贫困地区,煤矿在贫困地区更是经济支柱。怎么去克服这个矛盾呢?联系到第一个问题,新疆这次矿难监控的不到位是否也和地方政府有关呢?

黄毅:是有一定矛盾,一方面我们要求地方政府和有关部门加大安全监管,对不具备安全生产条件的单位要关闭、要停产整顿。另一方面我们也要求地方经济要发展,保持一定的增长速度,而且这是考核地方官员政绩的一个硬性指标。当然按照科学发展观,我们要共同规划,同步推进,但是有些地方政府处理不好这种关系,最近的全国人大司法检查中也发现,全社会对于安全生产的重视程度还没有提升到一定的位置。比如说,长期以来在社会经济的规划里,就没有安全生产这方面的内容,工作指标里面也没有安全生产的指标;考核地方政府的政绩里面也没有安全生产这个内容。这当然就缺少对安全生产的制约因素。

对于地方,我们除了呼吁国家加大投入支持,另外我们也呼吁国家在编制“十一五”规划的时候把安全生产作为一个专篇纳入国家的计划,这个意见也被采纳了,国家发改委正在编制。我们还积极呼吁安全生产的指标纳入国民经济的指标体系,甚至是考核地方官员政绩的指标体系,这个指标尽量能采用国际上通用的安全生产这方面的指标——1亿GDP与人员死亡的比率、煤炭百万吨死亡率、道路交通的万车死亡率等等,这些都是国际通用的一些做法。

三联生活周刊:可不可以这么理解,安监总局正在建议中央给地方政府一个新的考核体系,把安全指标和原来硬性指标结合在一起?

黄毅:这只是我们的建议。事实上,国家安委会去年就实行了安全生产的控制指标,总局下达到省里,省再下达到市县。我们这个指标体系下达之后还是起了一点作用的,也算是一项手段吧,每半年在《人民日报》公布一次。这样对地方政府也是有一定约束力的。有的省长就打电话说我们的指标怎么不对啊,安全监管部门的领导也打电话,起码说明他有反响,比较重视这个事。另外我们也采取了一些措施保证这些指标的落实,比如与干部奖惩挂钩。

三联生活周刊:您觉得真的能落实下去吗?

黄毅:我们现在的干部制度还是一种任命制,任用就是管他们上报的那个部门来判定你上报的这个数字具备哪一级领导干部的标准。要是没有把安全生产纳入到干部政绩考核的内容,尽管我这里事故接连不断,伤亡人数也很多,却不影响我的政绩,对地方官员构不成作用。我们今后就是要把它纳入到政绩考核的内容中去。比如说计划生育,你要是没有完成计划生育的指标,那么你的地方官员就不能提拔,不能受到重用,安全生产也应该这样,要是你那里发生了重大事故也不能提拔。我相信不久的将来一定是会纳入到里面去的。因为发生事故,损失的不仅是地方,而是整个国家,而且我国提出要建设以人为本的和谐社会,国家一定会大力支持的。

三联生活周刊:安监总局这次升格以后重点增加了哪些职能?增加的这些职能是针对以前安监工作的障碍吗?我们注意到李毅中局长的一句话,他说他觉得升格以后和过去最大的不同,第一个是我们可以监督地方政府了,第二个是我们可以监督行业主管部门了。这个监督对安监工作有什么重要意义?又要怎么监督?

黄毅:其实没有增加任何职能!就是把它从权威性上强化了,你过去副部级现在变正部级了,首先在说话上腰板硬了。过去人家很多单位都是正部级,你是副部级,你对人家进行什么综合监督管理。如果要说增加是在哪一个方面,就是原来国家安全生产委员会办公室监督检查指导协调地方政府和主管部门安全生产的这个职能,现在是赋予了总局,这就可以监督各个正部级干部。过去的监督心里有点发虚,现在可以变得理直气壮,国家赋予我这个职能了,我是代表国务院来行使这个职能的。

事实上中央领导和李毅中局长谈话的时候就明确提出要找准定位,增加一个“总”字,并不仅仅是一个名称的变化,作为总局就应该站在全局,就是国家安全生产的大局上来行使监督管理的职能。由于安全生产涉及到方方面面,依据安全生产法,地方政府有领导整个辖区的安全生产工作的责任,主管部门具有本行业系统的专向的安全监管的责任。而总局的任务就是监督检查这些责任是否落到实处,若没有履行职责,总局就可以对它进行监督,而对没有履行职责造成重大事故,总局也可以对它进行查处。除了追究企业的直接肇事责任人的责任之外,相应的还要追究主管部门和地方政府负有领导责任的领导干部的责任。

三联生活周刊:我们注意到安监总局还有个比较重大的举措,就是“安全保障金”。

黄毅:它原来的叫法是“安全生产风险抵押金”。建立这个制度的初衷是针对小煤矿。小煤矿发生事故之后,矿主逃之夭夭,而且去银行一查,矿主的账号也没有什么钱。这样事故的抢险救援,以及事故的善后处理均由当地地方政府承担起来。所以就形成一种矿主发财、政府发丧这样一种很不正常的现象。地方上执行风险抵押金。你要是看这个煤矿好,你就先交一笔风险抵押金,这个风险抵押金在发生重大事故的时候,最起码就能用来处理事故了。这是保护地方财政和国家财产的做法。事实上以前有这样的举措,但效果不明显,都是地方政府自己定,自己监督,各个企业靠自觉,结果欠账很多。现在变成安监总局和财政部直接在全国实行。实行安全保障金是维护生产安全的重要举措,而且地方政府很支持,因为一旦矿主跑了,地方政府就亏损了。说到底它也是对生产企业的一种提前制约。一笔钱放在那里,企业就能尽量避免事故,出了事故之后,这笔钱就没了,也会让企业更加注意生产安全,另外,费率还与企业上一年度的安全生产状况挂钩,如果企业上一年度的安全生产比较好,费率就随之降低,如果企业的事故比较多,那费率就相应地提高。这本身就有不错的调控作用。

三联生活周刊:除了我们刚才提到的方法以外,安监总局还有哪些经济方面的工作手段吗?

黄毅:有,目前正在推的就是提高事故的赔偿标准,也就是加大事故的成本。按过去死亡事故赔偿的管理规定,煤矿因工死亡之后,赔偿金只有一两万元,以后也就是逐步提高到5万元。私人的矿井就更不一样了,关系不错的赔个十几万,一般的七八万,个别的一两万,甚至有最低的两三千。这是以前的处理办法,贫困地区的农民觉得两三千已经很多了。关于赔偿在五六十年代的时候有关于抚恤金的规定。具体的钱数没有规定,往往是以当地上一年度平均收入来计算,一般是按5年计算。我们最近正在准备通过新的处理条例,里面增加了关于事故赔偿的内容。这个条例还没有出台,正在修改,报到国务院法制办了。其中就规定,事故赔偿的标准最高能提高到当地上一年度平均收入的20倍。大体上相当于20万元吧。而且不包括工伤赔偿。如果这个能实行的话,大体上能赔偿到30多万元。这样一来就增加了事故成本,但是我们觉得还不够。国外的死亡赔偿有的能达到200万美元。我们的目的就是要让煤矿企业死不起人。让企业主感觉到投入到安全生产的费用低于发生事故以后的费用,让他们更自觉地安全生产。

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