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“新八条”和房价的短期效应

2005-07-07 09:29 作者:朱文轶 2005年第23期
《关于做好稳定住房价格工作的意见》5月11日颁布以来,关于房价争论的热度并没有因此而消减

中央七部委联合出台的被称为“新八条”的《关于做好稳定住房价格工作的意见》5月11日颁布以来,关于房价争论的热度并没有因此而消减。建设部一名官员接受采访时抱怨说,“房价”现在成了一个危险的话题。“新政的目标是稳定房价,关键是稳定,房价过高肯定已经成了个问题。但也不是说一味降就好,要和GDP涨幅一致。可这样一说,又有人说我们和开发商共谋,帮开发商说话。”

对政府的埋怨并不公平。中国的房地产问题复杂,在房地产价格上涨的同时,粮食价格也在上涨,因为粮食供应在减少,而粮食供应减少的一个重要因素是耕地在减少。决策者两边都要权衡;既要盘活存量土地,减少城市闲置地块,又要保证这些土地上拆迁户利益,解决供需矛盾和拆迁户权益;既要控制投机者哄抬房价,保护低收入阶层的利益,防止泡沫的过度膨胀,又得维护大多数已经购房者的利益;政府两边都要承担责任。

结果,政策是要控制炒房者的恶性哄抬,房价过快上涨,但严格限制批地、整顿开发区和禁止强制拆迁的一系列政策又的确在一定程度上减少了土地供应,抬高了地价。“政策都没有错”,一名地产研究者说,政府在具体操作过程中却如履薄冰:要平衡各方面利益,而如果不能及时有效地推出部分土地,又势必导致其他政策在收效上大打折扣。而即便迅速大规模地推出土地,也可能导致市场需求急剧放大,因为目前市场真实的需求已经被投机力量所掩饰,很难得出真实的判断。一旦投机者开始撤出,房价将面临大幅下挫的危险。

“新八条”颁发一个月后,建设部有关人士告诉记者,许多城市的房价已经得到了明显控制。央行6月8日公布的调查表明,近期有购房意向的居民人数所占比重回落。未来3个月打算购买住房的居民占19.1%,较上季下降2.9个百分点,较上年同期下降2.2个百分点。6月18日,记者就房价问题对建设部决策部门和政策研究部门两名官员进行了采访。

三联生活周刊:两个月内有了针对房地产业的两个“八条”,也首次提出了房地产是支柱经济,这都是前所未有的,也说明房价和房地产业的问题已经成了政治问题。到今天,“新八条”颁布一个多月,我们很想知道,实际效果有没有达到政策预期?

文林峰(政策研究中心副处长):“新八条”实行后,我们配合七部委做了一部分调研工作,选择几个典型区域,比如作为调控重点的“长三角”,比如像天津这样不是调控重点,但受政策不断影响的城市。应该说,市场反应还是挺明显的。具体从数字来看,上海有的地区房价每平方米跌了3000块钱,过去是一个房子排了十多个人等着买,现在十个房子卖着没人买。天津这样的城市,原先房价涨幅并不是特别高,现在双方处于观望状态,价格没有变化,但是市场的交易量明显减少。

某司长:效果肯定是有的。房市惨跌可能性不大,它和股市不一样,毕竟本身是有实物在那里。另一方面,房价跌破盘和股市跌破盘一样都不是好事,房价降大了,老百姓手里的资产就缩水了。政府的目的不是要把房产市场打压下来,而是事先进行宏观调控,作风险预防,希望它能平稳发展。

三联生活周刊:房地产市场上住房需求、投机需求、作为资产投资的需求等多种需求交织在一起。“房价过高”能不能这样理解:需求决定房价,但需求决定了投机机会,投机者和资产投资者的需求在总需求中占据主导地位,在他们的主导地位中,真正自己需要买房的中低收入群体处于劣势,抬高的房价就会成为对他们的压迫。政府是在这个前提下进行干预?

文林峰:对。住房市场在任何一个国家都不是完全市场化的,肯定是政府保证中低收入住房这一块,市场化是满足中高收入这一块,这个比例就看市场化发展过程中,由房价水平和人均收入水平共同来决定。总的说,我国房产市场的市场化进程还是比较平稳,从福利分房到个人购房,过去一些城市的经济适用房占60%到80%,现在自住房购买占96%以上,这是一个明显的市场化进程。但我们的市场化速度太快,市场化产生的负面就是,一些投机行为导致的房价不合理上涨。

某司长:房价上涨也正源于市场供需中的不合理因素被放大了。突出表现在,房屋拆迁带来的被动性需求释放过快,前年拆迁房屋将近1.5亿平方米,去年接近1亿平方米,这同时导致投机性炒房急剧膨胀,另外,中国人的观念是人人都要买房,许多刚参加工作的年轻人,都想一步到位买房,这都放大了需求。事实上,世界上住房自由率最高的美国也只有66%的住房率,也就是34%是没房的,不愿买或买不起。第二是供应结构的不合理因素明显,表现为中低价位普通商品房和经济适用住房销售的比例下降,我们对部分城市房屋销售情况调查,去年销售的商品住宅中,120平方米/每套的占40%以上,最高的超过60%。

三联生活周刊:在市场上仅仅看供给和需求的总量,是掩盖了社会结构的。政府的两次“八条”是要理清这种结构,加以干预调整?

文林峰:平抑房价不是靠“房价高了追发一个文件把房价压下来”就能完成的,不是一个短期效应,更长远的是要解决深层次的结构问题。去年房产过热的时候,我们老提要调整供应结构,我们当时调查的结果是,空置面积比较大的都是大户型,小户型的空置反而很少。但是政府再说话,开发商还是愿意建那些高利润率的房子。新政最有力的一点是从需求这个角度,反过来影响开发商对建房进行结构调整。这次对享受优惠政策的普通商品房的划分标准做了规定,提出了三条界定标准:一是住宅小区建筑容积率在1.0以上,二是单套建筑面积120平方米以下,三是实际成交价格低于同级别土地上住房平均交易价格1.2倍以下的住宅进行优惠。如果你买了这种房子,两年之后再上市不用交营业税,消费者就有了选择的余地,一部分人在买高档住宅的时候会有所顾虑。这样,开发商再去建120平方米以上的房子,市场需求量的范围就缩小了。包括像北京五环以外要买200平方米的,多几十平方米成本就会高,你再要转手,又会有一笔成本附加。许多城市的房产市场这一个月来出现的观望很明显是受到了政策影响。这是一个尝试。

三联生活周刊:120平方米的标准是怎么制定出来的?以此为界,依据是什么?

文林峰:基本上是按照这样一个标准,建设部政策研究中心最新研究报告显示,2020年我国城镇小康之家的房子,人均住房建筑面积应达35平方米。据此,以一个四口之家需要的住宅面积,即140到150平方米作为标准制定的“参照系”,可能更符合多数消费者的诉求。这样国家规定的普通住房标准是单套建筑面积不超过120平方米,允许各地根据不同情况有20%的上浮。北京的标准就是140平方米以下,三环以内每平方米单价11000元以下。上海定得比较宽泛,因为它本身房价也高,内环以内17500元以下的都算普通商品房。
三联生活周刊:我们注意到文件中提到增加经济适用住房和中低档普通商品房的供应,并格外提到了“普通商品房”。这到底是个什么概念?着眼点同样是在于不同社会人群的利益均衡吗?

文林峰:新八条最大的变化在于政策宣布加大对商品房的干预力度,相比于过去的政策,政府要关注的重点有所转移,关注的范围扩大了,从比例上来说,政府要关注占市场50%至60%的中低价位住房。而根据建设部的指导意见,类似北京、上海的大型城市,低价位经济适用房在整个市场的合理比例应该是10%到15%。

三联生活周刊:也就是说政府要保障居住的人群范围扩大了?

某司长:这次稳定房价的基本出发点,是要切实维护中低收入家庭住房消费利益,满足他们的住房需要。

文林峰:为什么要强调对商品房的干预,着重提出对“普通商品房”的优惠?是因为经济适用房对房价调控作用正在减弱。最开始,房地产市场不发达的时候,每个城市对建经济适用房都有一定的比例和计划。但随着城市化,地价上涨,房价上涨,市场化程度越来越高。这几年,地方政府很多依靠土地收益,都希望土地拍出好价钱。过去很多城市存在经济适用房和商品房差价很小,几十块钱。因此各城市经济适用房的比例都在下降,很多城市还取消了经济适用房。经济适用房以前各城市平均是15%~18%,2004年以后,开始下降,有的城市到了5%,有的甚至取消了。中低价房子供应少,房价也越来越高。普通商品房是低价位的城市住宅,这个不叫经济适用房,因为它的土地也是出让的,经济适用房的土地是划拨的。

某司长:经济适用房对北京的房价还是起了很强的抑制作用,如果没有经济适用房,很可能像上海那样,上海原来就是房价和市价很接近,只差别几十块钱,不建经济适用房也是有道理的。从陈良宇任市长后,上海就取消了经济适用房,只采用货币补贴的方式,去年房价飙升,很多人开始承受不起。市政府才重新准备两个“1000万”,确定将在今年内按照新八条意见竣工900万平方米的普通商品房,这样巨大的规模无疑将影响整个上海房地产市场。

三联生活周刊:但是经济适用房如果由房地产商来开发,他们可以用“经济适用房”的承诺作为条件拿到廉价的地,同时设法进行土地囤积,多购置,部分开发,将截留土地作为后盾在与政府讨价还价过程中处于有利地位。

文林峰:这是个问题。开发商来运作经济适用房这一块问题的确挺多,应该由非赢利机构和政府来组织。我们也在做这方面的课题,徐州就有一个经济适用房建设中心专门运作项目,做得挺好。

某司长:北京市的开发商都愿意做经济适用房,利润太大。政策规定3%的利润率,但开发商上报的利润率可以经过处理的。就有开发商钻了空子,先去协商拿地,然后报批经济适用房,可以不用招拍挂,不交政府土地出让金,但后来又主要做商业性用房,卖到每平方米一两万元。

文林峰:普通商品房建设由政府主导,但具体操作还有很多细节要解决:政府与企业应该如何合作?企业为政府解决了住房问题,又有哪些优惠待遇?现在招拍挂体系造成的高地价又如何降低住宅成本?在普通商品房建设上,政企间可以采取以前协议出让的方式。在市场化程度高的香港,也是有协议地价。大规模的建设普通商品房,还需要很多特殊的安排。完全市场化的拍卖,会让政府很被动,政府在这类土地出让上,还可加大招标的方式,如果方案在某些方面突破政府限制,双方可以进行协商。但假如采取协议出让,是否又会回到以前靠关系拿地的怪圈呢?这又需要监督机制的健全。

三联生活周刊:我们有个疑问是,新政策通过对享受优惠政策的“普通商品房”的界定来干预高端消费,但往往普通老百姓承担、抵御风险的能力比富人要低得多。政府加大房子交易成本,富人可以通过转售为租转移风险,对于普通购房人者,却没有其他方式可以转移这个风险,而目前改善居住条件最迫切的恰恰是这部分购房人。存不存在“新政误伤穷人”的情况?新政要保护的是一个什么样阶层的利益?

文林峰:只要你是以自住为目的的,不存在这种问题,政府是鼓励投资,打击的是投机。

不过,出台普通商品住宅标准界定,也有不合理的成分在里面。举个例子,要是按照现有标准,我要在北京CBD地区买一个40平方米的户型,但单价超过11000元了,就属于一个非普通住宅。实际上,40平方米的房子是个非常拥挤的户型,要回龙观买了一个超过140平方米的经济适用房,它也被界定为非普通住宅。现在出现这样一个情况:在城市单价超过的比较多,在郊区面积超过的比较多,结果都出了普通住宅范围,这显然是不合理的。我们过去提出用总价来衡量,现在用单价、面积,把很多完全是普通住宅的划在非普通住宅里。

多少群体放在普通住宅里面,是80%在普通住宅里,还是60%?这是很重要的,它影响到调控的最终效果。目前,政府干预范围的扩展针对的人群还无法具体描述,而“普通商品房”究竟指的什么价位、什么位置的住宅也很难界定。只有这些细节清楚了,我们才能真正理清房产市场里不同阶层的需求,从而有效地实现调控,实现房价的长期稳定。

香港的廉租房、土地批租制与房价

政府利用一切手段防止房价下跌——通过土地批租获得的财政收入解决廉租公房赤字——解决低收入市民住房。

任何住宅保障手段都一定会消耗公共财政资源,住宅保障体系对平抑房价举足轻重,却又是不易建立的系统。中国是世界上住房自有率最高的国家之一,超过瑞士一倍以上。在现在土地资源和财政负担下,中国是否有能力实现住房的高私有率呢?

几乎所有被采访者都提出可以用廉租房方式来解决普通人的住房问题。建设部文林峰说:“我们提倡这种房子以租为主,不解决他的产权问题,只解决住房问题,当你的收入达到一定水平,就要退回住房。但因为涉及到财税、金融一系列的相关政策,这并不容易。”保障用房的定位应该是消耗最少的土地资源和公共财政支出,为尽可能多的家庭提供最基本的居住条件。因此,至少在形式上,香港的“廉租房”成为一个可以效仿的样本。

20世纪50年代,许多国家和地区纷纷推行公共房屋计划。其中香港的公共租住房屋(简称公屋制度)是为数甚少的成功典范。香港政府于1954年开始实施公共房屋计划,一直持续大规模地提供着公房。截至2004年3月底,香港约201.9万人占香港人口的30%居住在香港房屋委员会提供的公房,租住公房单位的数目为64.8万个,占全港房屋单位总数约三成。

而这套行之有效的公房计划离不开政府土地政策的支持。香港土地批租制给廉租房这种住宅保障制度提供了土地和充裕的资金。

地产研究专家邢亚平介绍说,与中国内地城市不同,香港的低税制对政府获得财政资金提出了相当大的挑战,而拍卖公共土地以获取财政收益的“土地储备制度”,则很好地解决了这一矛盾并被长期运用。土地储备制度对于香港维持其高度自由的避税港型经济体系作用巨大。依据土地储备制,香港政府拥有城市土地所有权,并以租约形式向私人承租人租赁土地。后者在租赁期内享有对所租土地的特别土地权。在租期内,承租人可将土地开发权转让他人,有权获得来自于土地开发和交易的所有收益,但要向政府缴纳地价、年租金、财产税和物业费。

为达到土地供应平稳,政府尽量灵活和弹性地处理土地供应,并订立了一套拨地准则,决定对私营和公共房屋用地的供应,为不同密度的私营和公共房屋订立适当的比例,集中用面积较大和发展密度较高的土地来发展公共房屋。房屋用地督导委员会审批土地发展用途,预测房屋发展所需的土地供应量,以及公共房屋的供求。

由于廉租房的管理部门“房委会”长期奉行低租金的政策,公房一直以赤字运行,需要巨额补贴。在香港建设公屋的初期,香港政府通过直接注资或提供土地的方式,资助公房的发展。“这些经费都来自香港政府的土地收益”,以2003到2004年度为例,房委会公屋租金收入为89.1亿港元,但出租公屋运作赤字达24.46亿港元,平均每个出租公屋单位每月赤字为237港元。考察过香港地产的世联地产董事总经理罗守坤介绍说,房委会主要通过两种途径补贴公房,以资助兴建公屋的庞大资本开支和补贴公屋营运开支的长期巨额赤字:其一是按市值租出公共房屋附属的商业设施和非住宅设施,如商场、街市铺位及停车场;其二是通过各种自置居所计划出售房屋。自1978年起,房委会通过居者有其屋计划、私人机构参建居屋计划和混合发展计划,以及租者置其屋计划等各项资助自置居所计划,共推出超过42.2万个房屋单位,以折扣价出售给合资格的家庭及人士。

1970~2000年,香港政府通过土地批租获得的全部财政收入达961亿美元。土地批租收入占政府财政收入的很大比重。30年间,政府土地批租收入大幅增加,部分原因是香港房地产价格大幅上涨。

房地产业成为香港经济的最重要支柱。香港房地产和建筑业股票的市值占到香港股票总市值的45%。此外,香港逾60%的投资支出都集中于房地产市场,约30%的银行贷款发放给了房地产业和建筑企业。由于房地产业地位举足轻重,其价格下跌势必对香港经济产生严重影响。这使得民众认为,政府会利用一切手段防止房价下跌。尽管这种预期并无根据,但却导致开发商和公众认为房地产投资是相对安全的投资渠道。

1997年10月,当亚洲金融危机波及到香港时,认为“房价永远不会下跌”的幻想终于破灭。当时,港币盯住美元的固定汇率制导致港币面临贬值压力;当亚洲金融危机导致香港经济增长放慢乃至停滞时,为维持固定汇率制,政府提高了利率。利率上升、经济增长放缓,使购房人很难获得抵押贷款。因此,住宅需求大幅下降。一年之内,香港房价下跌了50%。

1997年,新成立的香港特区政府宣布,政府将通过每年兴建85000套住宅来提高住房自有率。政府希望这项住宅政策能缓解住宅成本不断上升的趋势,其中一半的住宅将由私人开发商兴建,其余约38000套住宅则由香港房屋署(HKHA)兴建。

尽管这一政策有良好的初衷,但由于1997年爆发了亚洲金融危机,这一政策未能实施。当房地产价格下跌50%后,开发商和业主开始批评政府的住宅政策,要求修改政策。1998~1999年,政府宣布了一揽子拯救措施,以阻止房地产价格进一步下跌:首先,政府暂停土地公开拍卖和竞标;其次,HKHA取消了为中等收入阶层兴建38000套住宅的计划;再次,政府向“首次置业贷款计划”提供了特别基金,以扩大首次购房者的数量,以期增加私人住宅需求。

政府的“救市”举措似乎未能扭转住宅市场低迷的局面,但已经形成一个准入机制与退出机制,“把公房提供给真正有需求人士”的廉租房制度在房市低迷的年代始终未受到影响。

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