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马德案的政治生态

2005-04-07 10:32 2005年第13期
绥化市所属10个县市目前正忙于布置工作、汇总情况。其中,使用频率最高的词就是“新一届”——新一届绥化市委、新一届绥棱县委、新一届明水县委、新一届青冈县委……这些县市原领导班子中许多干部都因“马德案”而获罪。

绥化市所属10个县市目前正忙于布置工作、汇总情况。其中,使用频率最高的词就是“新一届”——新一届绥化市委、新一届绥棱县委、新一届明水县委、新一届青冈县委……这些县市原领导班子中许多干部都因“马德案”而获罪。

绥化是典型“大农小工”的农业型城市。3.5万平方公里,550万人口,黑龙江全省66个县排名,综合经济实力最差的10个县占了4个。一名已经淡出政坛的年轻官员对记者说,在这里,一个财力窘困的穷县县长在任期内保住了“国家级贫困县”的帽子,就意味着这个县可以在未来继续获得一年7000多万国家财政的转移支付,而它自己全年总共的财政收入不过四五千万元。

马德治下的绥化政府显然还不是一个“有限而有效的”政府,它的职能部门多少还保留着王蒙50年代小说《组织部来了个年轻人》里所描述的政府机关的官僚主义气息。不完全市场下政治生态的特征之一,是下级官员绕着上级官员的屁股转。它名正言顺之处在于,可以为一方百姓争利谋福,但这也让官员含有个人诉求的利益动机变得更加隐晦。在绥化下属绥棱县,原县委书记李刚通过向马德前任赵洪彦行贿当上绥棱县县长,又给马德30万元,当上该县县委书记。分布在绥棱县机关各部门、企业以及基层乡镇机关等100多个单位中131个科、处级干部则先后向李刚行贿买官。而当时在李刚被“双规”前的民主推荐中,他的满意率却高达到80%。李刚兄弟四人中三人从政,他的弟弟李强接受记者采访时解释说,在这个地方,“从政更风光吧”。

宋站的镇长空缺

春天到了,作为绥化市肇东县经济效益标兵乡镇的宋站镇要面临上级部门春季防火安全工作的检查。2003年开始的“乡财县管”、“省直管县”的财政体制改革对宋站最直接的影响是这个镇没有了自主支配的财政经费。原来,在肇东的其他乡镇看来,宋站富得流油,镇办企业一年1000多万的税收,现在这笔钱要全部上缴,接着等待上面的财政转移支付。宋站的难处便多了起来:既要应付上级检查,镇财政里又没有多余的钱去购买消防设施。李贵林刚出差回宋站,他和另一个镇干部坐了一宿的硬座火车,去齐齐哈尔买消防车,他说,“新车要14万元,我们只能去到大城市消防队去买他们退役的车,谈了半天,他们要6万元,我们最多只能出4万元,还没定下来”。

国家现在有硬性的规定:镇里不允许向村里摊一分钱,村里不允许向农民摊一分钱。但该干的事并没有少,比如,退伍军人的优待工作,五保户老人的赡养,村镇道路的修缮,公益事业、学校校舍的维护,这些事无巨细的支出责任都要花钱。压力全到了李贵林这些基层官员的头上。

消防车的事原本应该是镇长负责。但是宋站的镇党委书记不久前升任绥化肇东宣传部任部长,书记由原镇长接任,这样镇长一职便空缺出来。有人告诉记者,这个职位空了几个月也没有合适的人选,因为“事关重大”,他的意思是,镇长通常是书记的接班人,而在肇东下属的9个乡镇,宋站镇的经济基础最好,它便成为基层官员“镀金”的地方,宋站的书记就成了乡镇这一层科级官员往上升迁的重要关卡。“宋站的书记往往都由其他镇调至,谁在这个位置上,意味着,上级有意要提拔这名官员。”李贵林告诉记者,宋站的书记通常都在非换届选举期调动,前几任都被调至县里委以重任,三任前的一名书记直接被提至肇东副市长了。

另一方面,和全国多数乡镇的情况相似,宋站也存在着镇政府机构臃肿和人员膨胀的突出问题。这并没有随几次全国性机构精简而得以缓解,宋站镇党群办的一名官员对记者说,1998年的机构精简,宋站镇包括土地、城建、林业等在内的十多个工作站精简成三办四中心,主要是党群办、财税办和政府办,但人员却并没有相应减少,党政领导“一正两副”的要求也一直没有兑现。他说:“宋站至今仍维持着1个正职书记,3个副书记,1个正镇长,8个副镇长的庞大工作班子。”根据《党政领导干部选拔任用条例》,副科级以上干部的举荐要报上级市委组织部,宋站的几个副书记和副镇长理论上都是后备干部,存在同等的机会。难就难在,空缺的宋站镇长这一职位的“含金量”,同时,还有其他镇的候选人要参与角逐,竞争和变数就更大了。

在宋站内部人选中,李贵林扶正的呼声是最高的。这个在副科级的位置上干了十几年的干部,在过去的十几年间有过好几次机会,但都擦肩而过了。惟一一次落在他头上的升迁机会,是被调至邻镇任镇长,由副科转正。他没有去。

接受采访的宋站官员称,镇级干部到县市任职才有进一步进入仕途“主干线”的起码机会。同样做镇长,在宋站和在其他镇的含义就不同,而推荐什么人选到什么地方,县市“一把手”的个人意志就有很大的倾斜空间,这是《干部选拔任用条例》无法规定清楚的模糊地带。在他看来,李贵林并不了解对手。镇里有人私下说,“他在上面没有人”。

一切政治都是乡土的

群众的议论只说对了一半。这名官员分析,通常来说,乡镇基层官员往上走的空间并不大,他们离地方权力中心偏远,太多的基层压力又很难出政绩,只求不惹麻烦。“有机会能够往上走的官员,必定懂得平衡上下两方面的关系”,他说,和马德一样,绥化的很多基层官员都有好酒量,很多问题要在酒桌上解决,要靠个人的基层关系来解决。

这倒符合有人总结出的从政原则:一切政治都是乡土的。某种程度上,马德只是这个游戏的继承者和一个卖官产业链的缔造者。这名官员说,“他把一些不便明说的潜规则堂而皇之地变成了生意”。

李贵林说,乡镇官员现在最棘手的问题是村债务问题。乡镇债务高企原因无外乎是:没有收上来的农业税积压、政策性倒挂造成的债务,再有就是乡镇企业倒闭。宋站的情况也是相对较好的,下属8个村只有3个村有债务,而在这个县另一个镇所管辖的十几个村中,村级债务已经达到上千万元,平均每个村100多万元。

这样高筑的债台根本无力偿还。宋站财税办一名官员告诉记者,还债的希望是靠收农民的陈欠,但国家也规定即使在丰收年景,征收也不能超过陈欠总数的30%。

如果硬征收无疑激化基层矛盾,上下不讨好。他说,这时候可以想出的办法有二:一是将村集体财产拍卖变现;二是以村集体的名义贷款、借钱,只要能借,多高的利息都行。而乡镇要让村干部将想办法弄来的钱上缴,就会进一步默许甚至诱使村干部借想办法的过程捞取个人好处。将集体资产变现的过程,也是一个容易捞到好处的过程。记者了解到,从2000年开始,有的村集体借贷的高息一度达到月息五分,即年初借1万元给村集体,年终还本息1.6万元。常见的利息大多为月息2分,年息24%。

这样一来,像“回扣”这类出让给村干部的灰色收入就被默许,债务在一定程度被化解,又让容易激化的基层矛盾得以缓和。他说,权衡和考量到方方面面的基层利益,这个乡镇官员在换届的民主测评时会有更高的得票率。

绥化的乡镇官员现在要处理的另一层压力是,农村的土地问题。财税办的胡学桂说,国家去年对农村农业实行“一免两补”后,人地矛盾非常突出。1983年到1985年,第一轮土地承包后,绥化农民种地的积极性不高,许多家庭离开土地,进城打工,弃耕的很多,这些弃耕地纳入村“机动地”管理,为了不让撂荒,镇里把地分给愿意种的村民去种。现在政策好了,不光免了农业税还有补贴,每个镇几百户当年弃耕的人家都回家向镇里,向村里要田。这些农民的算盘是,他们把地要回来,还可以出去打工,哪怕再把地租给别人种,还能拿到国家的直补。李贵林说,“这些地经过那么多年的流转,早已易手,不可能再给他,村里也没有多余的地可分”。

宋站的官员告诉记者,回来要地的农民工作不好做,你跟他说“弃耕就是自动放弃承包经营权,得到第二轮承包期到期再重新分配”,他们就一口咬定说“反正国家有政策,农民都得有地种”。“分管土地工作的副镇长有的时候就得靠在镇里的人缘,找熟人,甚至要拎瓶酒,到农民家里去做安抚工作”,“这个时候,干部就需要江湖气,能镇得住场面,要不然,办不好事,还要结梁子”。他说,所以仕途上能往上走的镇干部群众基础都不错,“一个地方就有一个地方的官员,换个地方都不一定能适应”。

退任的绥化地委官员李英说,绥化一直是出干部、出经验、出粮食的地方。这和熟谙乡土政治规则的基层官员不无关系。胡学桂说,基层官员的经验,还包括,不能坐在办公室里,必须出去跑,跑项目,跑资金。“绥化穷,所以绥化出来的干部也特别多。”

“像村里修路,镇干部就要经常往县交通局跑,有没有相关的立项,好比其他镇更早争取到;再比如,村里要打农田井,这就要往水务局跑”,一名不愿透露姓名的镇干部对记者,既是因为在镇没有自主财政的情况下,的确要依靠上级政府的项目分配,来发展地方,另外,常跑也是接近权力核心,和上级领导联络感情的必然方法。

买卖双方和掮客们

李刚的弟弟、现任绥化教育局工会主席的李强接受采访时说,“在绥化干部超职配备特别严重,在绥化,任何一个局都有这现象,省里一次提四五个人,我们一次提二百多人”。

除了体制内客观上难以一时间解决精简机构的指标压力外,有人分析,绥化官员的超标、大面积的机构膨胀也是买官卖官风气的直接产物之一。马德深知设租之道,2000年国庆节前,最早给赵洪彦行贿的原绥化市水利工程处处长张忠义,为了得到马德对其本人和女儿张利宇的提拔重用,送给马德10万元人民币。2002年1月,马德将张忠义提拔为绥化市市政局局长。据了解,在中国各级政府机构设置中,并无市政局这一机构。市政局(全称是“城市公共事业管理局”)是马德专门为张忠义设立的。马德案发后,张忠义被逮捕,市政局也随之取消。

绥化下属各县市的干部编制在马德治下的几年内都没有完成精简任务,身处买官卖官链条中的官员们知道,制造需求,保证需求,才有稳定的收益。

绥化市组织部门向记者提供了一份《推荐干部责任书》,上面写着:“中共绥化市委:本着对党的事业、对干部选拔任用高度负责的精神,我以个人的名义郑重地向市委推荐某某同志担任职务。如果推荐情况不实,被推荐人‘带病’任职或任职后出现问题,属于用人失察失误,造成不良后果的,我绝不推责辞咎,愿意接受市委对我的任何处分。”这是马德任内制定的,签字署名的是各县市区的主要领导干部,旁边注明“此责任书在选拔干部的酝酿、决策环节公开;任用后,由市委组织部长期存档”。

北京大学政府管理学院行政管理学教授白智立认为,在我国的公共人事管理中,干部的选拔,特别是各级领导干部的遴选准入主要采取下管一级的党管干部的任用方式,即党的上一级委员会选拔遴选下一级党政领导干部,党的组织部门负责考察,最终由党的委员会负责任命。一般是上级组织人事部门对下级干部进行考核任用,中组部负责副省副部以上级别干部,而省委组织部则负责厅级,市委组织部负责处级,县委组织部负责科级,国家部委的司局级干部由部委考察任用,报中组部备案。但是,在具体的制度运作中,往往党委中的主要负责人,特别是第一把手党的书记,对干部选拔拥有相对权力。前任绥化专员李英说,“赵马开创的一个先河是,绥化的干部由一把手提名,这个提名包括正常提名和不正常提名,后者就是由一把手授意组织部,结果把官员任命变成了集中管理,手续看上去绝对完备——开座谈会、写材料、填表,但往往为一个人所影响和决定”。

于是,直奔权力源头变得尤为重要。会议便成为官员公开的交际场合之一。明水县县长吕岱的第一笔钱是在宾馆里送给马德的,1998年,时任绥化行署专员的马德到明水视察工作,吕岱知道后,赶紧来到县宾馆,拿出2000块作为见面礼。第二年春节,吕岱又专程到马德在绥化市的家,以拜年的名义奉上了2000元。这年春节后,在哈尔滨召开的黑龙江省人代会上,马德看到吕岱的皮夹克后连连夸好,吕岱又给了2000元说“替马德买一件皮夹克”。据了解,2001年3月,吕岱到中央党校学习,马德也进京参加全国人代会,在北京碰面后,吕岱特意给在明水县的妻子打电话,让她速带5万元进京,“交给马书记”。

那些和李贵林们有着同样困惑的基层官员,他们根本没有办法接近到马德这个级别的领导,甚至,连和县级市的书记交流的机会也很少。据说,当地因此有一批帮助跑官的牵线搭桥的人。

一名曾在团市委任职的年轻官员对记者说,他30岁时候曾有机会成为副厅级官员的后备干部,“上级找我谈话的时候和我说要保密,结果当天就有人问我这事,说别人都知道了,比我都早。”他说,“很多人在活动这些事情,已经很专业化了”,“你不找他们,他们听到风声,会主动找到你,说给你引见引见某人”。“他们对仕途晋升的软硬指标了熟于胸,能替你做出仕途规划,告诉你哪个年龄段要准备些什么,这些阅历可能成为你未来的指标。”“他们会告诉你,怎么让领导长期对你有个注意”,“需要用钱的时候,他们甚至会替你联络投资人,收益从未来的官场回报里分成”。

也有人更直接的介入这种买卖交易,从中提取中介费。记者在绥化采访中了解到,某乡镇干部急于谋取乡镇领导位置,通过中介找到县一把手,中介人把这一干部引荐给领导,并转送该人送的1万元人民币。这样一笔交易中,中介人的费用通常在1000元。

非常态干部使用,被刺激的生态

近日,有26名政府官员来到黑龙江上任,5人是处级干部,其余都是厅级和副厅级。“5名处级干部将安排到县级市任副市长,副厅级干部都将安排到省直厅局任职,这其中包括省委办公厅。”黑龙江省委组织部人才处官员介绍。这次黑龙江干部选派被社会关注的原因之一是人事调动同时,马德卖官的腐败窝案正在审理中。

在干部使用上,其实是有一套严密的程序和规则。“除了80年代初期由于干部‘四化’需要,曾经出现越级提拔干部现象。现在还是基本上按照干部使用程序在进行。”一名人事制度研究者说,这些“常态”的干部使用规则之外,也有特殊情况。这些特殊情况往往和特定的时期及特定的地区联系在一起。中央向一个地区大规模派出党政干部,最早是在战争年代,出于建设新政权的需要。上世纪50年代后的“三线建设”,也有大批干部被派往边远之地。

非常态会在“官员评价的常规指标中加入一些特殊的指标”,这会给一些官员的前途带来不可预计的改变。李贵林对记者说,前几年,中央对党政领导班子年轻化提出要求,落实到各市,每个市委常委,都要有一个35岁以下的官员。在这个背景下,宋站的一任党委书记才有机会直升迁至副县长。

那名曾在团市委任职的年轻官员告诉记者,一些官员的命运同样被改变,“我原来很难在团市委任职,因为,当时团市委已经有挂在组织部考察了5年的后备干部,但新的市委书记初来乍到,认为这两个人一直在团市委工作,背景太单一,不符合干部标准,让组织部重新考虑两个人,两个硬性指标是,35岁以下,正规国民教育大学毕业,我都符合,就被选上了”,“而那两名干部,5年时间的考察和后备被突然中止了”。

记者采访过的绥化官员都和记者提到黑龙江官员的一次非常态使用。当时某任省领导为了重用和锻炼一批干部,将他们降级使用,到下属市县任职,这任领导任期很快满了,新领导把下去挂职的副厅级干部都调回来了,还有一批到乡镇挂职的处级干部却没有办法调回原职,处级干部拿不到省常委会上讨论,这批为数不少的原先仕途被看好的官员却因此丧失了向上升迁的机遇。一名地方观察人士分析说,这次“政治意外”的阴影给一些黑龙江官员很大的刺激,“不确定性和从政风险一定程度上也刺激了绥化的政治风气”。

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