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“强势”商务部

2005-03-30 10:31 作者:谢衡 王萱
“两税合一”缓行与“市场经济地位”之惑

“两税合一”缓行

对内外资企业实行统一税率即“两税合一”,从去年年底到今年的“两会”期间,作为焦点话题被不断提及。然而我们已经看到在今年的全国人大工作报告中,旨在统一内外资企业所得税的《企业所得税法(草案)》并没有安排在今年审议的立法项目之中。

这意味着,目前这种中资企业和外资企业之间税负不平等的格局可能还要保持更长时间。从立法程序上看,统一内外资企业所得税,最乐观的估计也只有在明年人大时提交审议通过,到2007年时才有可能实施。而以目前相关政府主管部门以及各利益集团之间的激烈博弈,“两税合一”的“搁置期”甚至可能达三四年之久。

一直以来,政学两界对于“两税合一”的争论就颇为激烈。

2004年我国利用外资继续保持世界领先地位,首次突破600亿美元大关。对此,人大财政经济委员会委员程法光认为,从各国经验和我国国情出发,内外资企业所得税并轨是大势所趋,且目前时机已经成熟。财政部部长金人庆在不久前公开表示:“统一内外资所得税税率已经迫在眉睫,现在时机已经成熟,不能再拖了。”

实际上,我国给予外资企业所得税方面的优惠政策已经暴露出诸多问题。

加入WTO后的中国,正在一步步向外资洞开巨大的中国市场,而外资企业却依然享受着更低的税收成本与中国的本土企业在市场上竞争。面对自己的市场,现在中国的银行有十几万亿人民币储蓄找不到合适的投资机会,而总额已经超过3万亿人民币、享有“超国民待遇”的外资则夺走了中国企业大量有利可图的投资机会。数额极其巨大的“假外资”更是税收套利的产物,即中国企业的资金先通过其他渠道“走出去”,然后再以外资身份回到中国投资设厂。

而颇具黑色幽默意味的是,中国与168个国家有税收协定,所得税在很大程度上是可以互相抵消的,即所得税要么在中国交,要么在其本国交。也就是说,被中国减免的税收,在被作为利润汇回这些外资的母国后,其中一部分又作为其母国政府的税收,被用来补贴那里民众的医疗、教育、养老等,这三项开支却成为国内民众最头疼的问题。同时,中国一边用10%以上的投资收益率吸引外资,而国家大量的外汇储备却只能去买收益率极低的美国国债,这实际上是对美国的转移支付。

依靠外资带来技术进步也是外资享受“超国民待遇”的重要理由,但不久前商务部对外经济研究院跨国公司研究中心发布的《2005跨国公司在中国报告》却披露了一个相当惊人的事实:“大量外商直接投资带来的结果是核心技术缺乏症!”报告指出,虽然从中国生产出口的产品日益增多,而掌握在中国人手中的专利技术和核心技术却没有多少。因为跨国公司在投资时,“仅仅将商品产业最没有附加利润的组装环节放在了中国,看重的就是中国无限供应的廉价劳动力”。以市场换技术不过是一厢情愿。

而将引资和出口作为拉动经济增长重要动力的一个直接后果就是——每年国内创造的价值有很大一部分(每年约1000亿人民币)并没有成为中国国民收入,而是作为外资的利润流向外国变成外国国民的财富,这就是为什么我们“繁荣而不富裕”。这样的引资和出口增长并没有带来社会福利的增长,反而增加了本已紧张的能源、原材料的消耗和环境负担。

吸引外资是中国发展经济的手段而绝非目的,当手段已经不再有利于目的之时,也正是改革之机。

而这种改变被跨国公司指责为“税务环境不稳定”,对于这种说法,中国财政部副部长楼继伟毫不客气地公开反驳说:“你不知道什么叫‘主权国家’?只要是经过了法定程序,税法任何时候都是可以变的。你来这儿投资就是要冒这个风险的,所以你不能说我不能变。”

金人庆指出,如果所得税在数年前并轨,由此减少的财政收入不会超过200亿至300亿元,但现在实施,因为经济发展,税基扩大,减少的财政收入将超过1500亿元,甚至会达到2000亿元。如果继续拖延,今后的难度将更大。

然而,在税制改革过程中,部门利益、地方利益、集团利益……各种不同利益主体围绕税改所做的博弈,似乎注定了改革的艰难。

此间观察家分析,正是商务部的态度影响了“两税合一”的进程。

商务部研究院高级研究员马宇则认为,必须强调的是,内外资企业所得税并或不并虽然是税收管理中的一个技术问题,却不能不与整个税制的改革配合进行。最重要的是,应该重新考虑合适的税率水平,我国目前的整体税率太高了。若配合税制改革,税率就低不就高,则操作起来就非常简单,同时再辅以产业和地区政策,加强税收征管,一个科学、稳定、合理的税制将就此诞生。

“且不说降低税率不见得导致实际税收减少,即使减少了又如何?这部分收入放在我们企业的手里不是更好吗?政府可以借此取消对国企后患无穷的补贴、扶持,真正把国企推向市场。以此作为国企改革的成本也是值得的,并不是非得把越多的钱收到国库里去才体现出哪个部门的功劳。”马宇说,“税法乃国之重器。这种重大法令的修改,如果不考虑任何当事者的意见,仅仅依据一两个政府部门的长官意志,就草率上马,类似的亏我们已经吃过不少。”

而实际上,“招商引资”也被纳入了某些部门和地区的政绩工程范畴。在GDP至上的考核体制下,引入跨国公司更是政绩工程建设中的重点所在。政绩工程的显著特征是重“量”不重“质”,前述将引资和出口作为拉动GDP增长重要动力所暴露出的问题,正是我们付出的代价。

一直以来,在面临诸如税率改革等公共经济决策时,相关的政府管理机构总是想人之所想,替那些利益相关者做决断。然而,这样的决策过程尽管效率较高,但未必科学。从更长期来看,公共决策的决定必然通过利益主体的充分博弈来实现。

从2004年12月到今年“两会”,短短两三个月时间内,财政部部长金人庆、常务副部长楼继伟、国税总局局长谢旭人相继发言,力陈“两税合一”的必要性和紧迫性。高级别官员在如此短的时间内围绕同一个主题做如此强烈的表态、呼吁,在国内政坛实属少见。但是“两税合一”依然被缓行了。

“不同部门有不同观点也是正常的,但关键是加快对不同观点的交流,寻找妥协。不要因为观点不同,就把时机丧失掉。因为时机问题是关系到更高战略层面的问题。”有观察家指出。

“市场经济地位”之惑

在这一场关于“两税合一”的争论中,公众始终没有听到另一位重量级主角的任何公开表态,他就是——中国商务部部长薄熙来。从去年两会后上任商务部部长的薄熙来,一直拒绝媒体,公众只能从逐渐增加的承认中国市场经济地位的国家消息中倾听薄熙来的声音。

2004年4月14日,薄熙来正式担任商务部部长一职不久,新西兰就宣布承认中国市场经济地位,这意味着中国在获得梦寐以求的市场经济地位问题上首次取得突破。而到了今年年初,薄熙来就宣布:截至2004年底,已有37个国家承认中国完全市场经济地位。

同样是在2004年,中国的外贸进出口额突破1万亿美元。专家做过这样的统计:进出口额由100亿美元上升到1000亿美元,用了16年;从1000亿美元到5000亿美元,用了13年;而从5000亿美元到1万亿美元,仅仅用了3年。

但是,在迅猛增长的背后,是中国贸易条件的不断恶化,贸易摩擦急剧上升。从目前的趋势看,2005年国际贸易保护有可能更为严重,针对中国出口商品的限制措施将继续增加。商务部预计,2005年中国外贸增速将降为15%左右。因此,综合各方面因素考虑,WTO给中国带来的外贸迅猛增长是“异常的”、“不可持续的”。

伴随着中国进出口总额不断增长的是中国遭受反倾销调查的次数。2001~2003年中国被反倾销立案分别为55起、51起和47起,2004上半年,其他WTO成员针对中国的反倾销立案数为23起,位居世界第一位。因中国在WTO中的“非市场经济地位”而遭遇反倾销新闻越来越频繁的在媒体出现,中国的“非市场经济地位”为越来越多的公众所关注,并被认为是造成中国贸易摩擦急剧上升的罪魁祸首。“入市”似乎正在成为中国“入世”后国际贸易领域中又一承载国人民族情感的话题。

实际上,去年2月商务部研究所刊登了一份贸研报告就显示,市场经济地位对中国出口的影响十分有限。以2003年为例,中国出口4383.7亿美元。这一年共有19个国家和地区对中国发起反倾销调查59起,涉案金额22亿美元,仅占当年出口总额的0.51%。可见,“非市场经济国家地位”问题带来的对出口的负面影响不应被过分夸大。报告认为,解决“市场经济地位”问题应限制在反倾销领域。

在国际外贸竞争中,讲究的只是利益互换,绝没有无代价的获得。中国对于“市场经济地位”的高度关注,却有可能成为西方国际贸易强国手中的筹码。

去年四五月间,欧盟就表示将于“近期”正式承认中国的市场经济地位。但对于中国将付出什么样的代价,欧盟只字未提。与此同时,欧盟对中国限制焦炭出口下了最后通牒“除非中国同意废除有争议的焦炭出口限制,否则中国将面临欧盟在世贸组织的首次法律挑战”。

2004年5月28日,欧盟与中国已就双方焦炭贸易问题达成协议——2004年中国向欧盟的焦炭出口将不低于上一年450万吨的水平。

时至今日,欧盟仍没有承认中国的市场经济地位。

中国常驻WTO代表团法律事务主管官员荣民指出,我们不应误认为,一旦我们被当作“市场经济国家”对待了,就会一方面避免反倾销起诉,另一方面还能在反倾销诉讼中获胜。事实上,即便是被欧美视为市场经济国家的日本、韩国、印尼、俄罗斯等国家,其企业在应对反倾销控诉时的胜诉率也难以超过40%。

而美国前贸易代表巴尔舍夫斯基认为,中国企业在出口时将首先面对反补贴问题。而中国的事实是,国有企业的确享受了补贴,但民营企业没有吃上这个小灶。相反,民营企业却在美欧的所谓反倾销案件中受到了伤害。如果中国获得各成员国承认市场经济地位,那么在国民经济中逐渐成为主体的民营企业就可以获得直接的益处。从这点讲,所谓的反补贴问题就不是大问题,而商务部目前的谈判很有价值。

商务部为获取中国市场经济地位的努力不可谓不尽心尽力。去年6月初,美国商务部就是否承认中国为市场经济地位问题的首次听证会上,面对美国企业、劳工、人权、环境、法律等民间人士组成的代表团,完全由政府官员组成的答辩方回答了对方提出的所有问题。5月份,商务部就委托市场经济专家组完成了针对美国公众的答辩情况说明,以及针对美国六条标准的答辩书,完全不用国内的企业在这方面花费任何心思。

但是荣民认为长期以来,中国出口产品结构性矛盾并未得到有效解决,千万家企业争相向同一市场出口同类产品,导致价格的自相残杀,这恐怕才是中国极易遭受进口国的反倾销调查的根本原因。

实际上,中国出口商品大多为低附加值、低技术含量的劳动密集型工业制成品,由于中国劳动力价格便宜,中国的出口企业在国际市场上一味压低价格,造成中国出口产品长期处于增量不增价的局面,产品的升级换代缓慢,缺乏核心竞争力。中国商品大量存在于国际市场,也容易造成倾销的感觉,引发国际经济摩擦。专家指出,要破解与外部世界贸易摩擦不断加剧的难题,中国需要以科学发展观为指导,彻底改变传统以出口创汇为首要目标的粗放式外贸发展战略问题。

而商务部主要面对的正是市场经济的主体——企业。在商务部的职能表述中,不仅“包括负责组织和协调反倾销、反补贴、保障措施及其他与进出口公平贸易相关的工作,组织产业损害调查,负责处理双边经贸事务,承担中国与世界贸易组织相关的事务等”。还有重要的内容就是——拟定国内外贸易和国际经济合作的发展战略、方针、政策,拟定规范市场运作和流通秩序的法律法规和政策,深化流通体制改革,建立健全统一、开放、竞争、有序的市场体系。

即使从中国国内自身市场经济体系建设的现实情况看,我们劳动力市场仍旧分割;城乡二元化现状并无根本改变;中国依然对外开放有余、对内放开不足。严格地讲,中国东部、中部、西部甚至还没有形成统一市场。

这显然不是在一届部长任期内能够完成的任务。

中国融入世界贸易体系的实验

“中国加入WTO,是开始了世界贸易现代史上最大一项试验的又一个测试阶段。作为一个低成本生产国,中国企业的规模和竞争力威胁到全球的制造商,因此它能否成功、平和地融入世界经济是件成败攸关的事。”在去年中国加入WTO三周年的日子里,英国《金融时报》刊登的一篇文章这样评论。如果说对于最近在进行工业化的国家而言,中国出口产品带来的竞争力度是空前的,那么中国遵循多边贸易规则的程度也是前所未有的。通过向进口产品开放市场,中国为自己采取了预防措施,以免受到“盗取其他国家工作机会”这种最恶劣的指责。

但中国传统重商模式中的实质性元素保留了下来:为外国直接投资提供补贴,并出口便宜的劳动密集型产品。一些官员担心,如果中国日益主导全球贸易的状况持续下去,无论有没有达成世贸组织协定,中国都会造成贸易保护主义者的对抗反应。

中国一直遵守它最容易衡量的承诺:不断下调进口产品关税。总体关税水平从上世纪90年代初的逾40%下降到今年的10.4%。传统上,中国是依靠出口廉价的劳动密集型产品来维持巨额贸易顺差,如今这种模式已开始改变。随着进口增速大于出口增速,贸易顺差已开始缩减。

相比泰国、日本等战后实现工业化的其他亚洲国家在同一发展阶段的表现,中国的经济要开放得多。进口品仍以大宗商品为主,但更多附加值商品也加入进来,特别是半导体产品,它们被用来满足国内不断增长的电子组装工业的需求。与此同时,中国的低成本生产带给全球经济的竞争性压力一直令人吃惊,这不仅体现在轻工业上,还体现在农业等人们未曾想到的行业中。作为加入世贸组织协议的一部分,中国同意取消所有农业出口补贴。考虑到中国传统上低效率的农业生产,很多观察家认为这将导致中国农民日子难过。在实践中,由于中国人多地少(人口占全球总人口的1/5以上,但可耕种土地仅占7%),中国成功向较具优势的劳动密集型农业转移,逐步放弃了先前强调的粮食自给自足政策。中国在蘑菇和水果等劳动密集型作物上拥有大量净贸易顺差,但在谷物等土地密集型作物上存在逆差。

在目前继续流入中国的外国直接投资中,大部分是集中于出口而非满足国内市场。中国执迷于吸引外国直接投资和出口,对此国内一些官员和专家提出了质疑。中国仍是全球最大的外国直接投资目的国之一:2004年头9个月实际利用外国直接投资升至487亿美元,比去年同期增长21%。但中国社科院高级研究员余永定称:“外国直接投资流入的增长应开始逐渐减少,贸易与国内生产总值之比应趋稳。收益开始相应递减。”余永定表示,对中国这么大规模的经济体来说,出口加进口居然高达国内生产总值的60%,这是很荒唐的。

“为了吸引外国直接投资而实施零租金等优惠政策,这对中国很不利。”余永定说,“地方政府官员为了竞争外国直接投资,提供政治和经济刺激手段,我们有必要取消这些手段。”但余永定的呼吁行动还有一段路要走。不错,官方的全国范围内的外国直接投资激励措施在减少:到2006年,外国公司享受的15%公司所得税优惠政策应被废除,这个税率仅为国内企业的一半。但对于将外国投资视为提高经济增长关键的地方政府来说,这仍然是衡量他们政绩的一个主要指标。天津经济开发区不得不与围绕上海和珠三角地区的知名度更高的经济中心进行竞争,并继续提供让步,以鼓励外国企业去华北投资。

中国融入世界经济的试验迄今已取得了进展,而且比悲观论者想象的要顺利。但由于该试验有着种种巨大的影响,意味着它总会有被扣上不公平竞争罪名的危险,尤其是当地方政府继续看重出口时。这个试验还远没有结束。

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